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郝赤勇:优化司法职权配置完善司法行政制度

时间:2014-11-20   来源:  责任编辑:att2014

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”,明确了优化司法职权配置的目标和任务,抓住了进一步深化司法体制改革、健全司法权力运行机制的关键,突出了保障公正司法的重点。司法职权配置是司法体制的核心,司法行政机关担负重要的司法职权。认真贯彻落实全会《决定》精神,进一步理顺司法行政机关与公安机关、检察机关、审判机关之间的职责划分,进一步规范侦查权、检察权、审判权、执行权之间的关系,对于完善和发展中国特色社会主义司法行政制度,全面推进依法治国具有十分重要的意义。

  一、四机关各司其职、四权力配合制约体制机制是建国以来司法实践的成功经验和司法体制改革的重要制度成果

  司法行政制度是为国家法治建设和司法活动提供服务和保障的法律制度,是我国司法制度的重要组成部分。新中国成立以来,我国司法制度不断适应社会政治、经济、文化的发展变化,司法行政机关的职权及其与公、检、法三机关之间的关系也不断调整。四机关各司其职、四权力配合制约这一体制机制的形成,反映了新中国成立以来特别是改革开放30多年来司法实践形成的重要制度成果。

  建国初期,在建设人民民主专政国家政权体制的探索中,对司法职权配置进行了初步设计。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》,最高人民法院、最高人民检察署、公安部、司法部分别行使审判权、检察权、侦查权和司法行政管理权。1954年宪法颁布实施后,最高人民法院、最高人民检察院由原来隶属于中央人民政府委员会转变为向全国人民代表大会负责并报告工作,成为专门的司法机关,公安机关、司法行政机关成为兼具行政权与司法权的政府部门。但由于“左”的思想、法律虚无主义和封建人治传统等因素的影响,也由于建国初期巩固新生政权的极其复杂国际国内因素,对司法职权配置的探索刚刚开始就步履维艰,进行不久就出现了中断乃至倒退。司法部在1959年被撤销,公、检、法机关在“文化大革命”期间被砸烂,社会主义法制建设进程遭受严重挫折。

  1978年党的十一届三中全会拨乱反正,提出“加强社会主义民主,健全社会主义法制”的战略方针。1979年决定司法部恢复重建;1982年宪法明确规定,国务院“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”,确立了司法行政机关的宪法地位。1979年制定刑事诉讼法时,司法行政机关刚刚开始恢复重建,还处在组建机构、选调人员的时期,当时刑罚执行主要由公安机关负责,在刑事诉讼法中规定了法、检、公三机关分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼体制。1982年宪法总结建国以来30多年的经验,特别是文化大革命的惨痛教训,规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”正式确立了“三机关分工配合制约”的刑事诉讼体制。历史地看,这一体制反映了当时司法职权配置的实际,在推进社会主义法治建设中发挥了重要的作用,是司法职权配置体制不断健全的重要标志。

  在改革开放新的历史时期,随着我国经济社会发展和民主法制建设的推进,特别是全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的历史条件下,司法职权配置体制进入改革发展的新阶段,司法行政职权配置在司法体制改革中进一步优化。1980年恢复律师制度,1983年监狱刑罚执行工作划归司法行政机关,2001年建立了统一国家司法考试制度,2003年确立了法律援助制度,2005年建立了统一的司法鉴定管理体制,2012年社区矫正法律制度正式确立。同时,司法部负责履行司法协助类的条约和公约,是国际司法协助中央机关。司法行政机关在服务人民群众、保障司法公正、维护社会稳定中发挥了重要作用,成为建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的重要力量。司法职权配置经过改革开放以来30多年的探索实践、改革创新,四机关各司其职、四权力配合制约的格局已经成熟。由“三机关分工配合制约”到“四机关各司其职、四权力配合制约”成为我国司法职权配置体制发展的又一重要里程碑,是对我国司法管理体制的重大发展和完善。

  二、四机关各司其职、四权力配合制约体制机制的科学性合理性

  党和国家对优化司法职权配置高度重视,不断总结司法实践经验,把握司法活动规律,对司法职权配置提出改革发展的要求。党的十六大报告指出:“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”,“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。党的十七大报告进一步提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置”。2003年以来的两轮司法体制改革都对优化司法职权配置作出了重要部署,取得了明显成效。党的十八大报告明确要求“进一步深化司法体制改革”。中办、国办印发的深化司法体制和社会体制改革意见明确要求,优化司法职权配置,健全司法权力分工合作、互相配合、互相制约机制。十八届四中全会明确了优化司法职权配置的主要任务就是要健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。由此可见,党和国家对优化司法职权配置的认识越来越深刻,提出的任务举措越来越明确具体。

  优化司法职权配置是司法活动客观规律的要求。权力必须分解和制约,否则必然导致腐败。司法权是国家最重要权力之一,不仅要与立法权、行政权分工制约,而且由于其直接决定公民财产权、人身权乃至生命权的重要性和作为一种判断权的特殊性,其自身运行也必须遵循分工制约的原则,就是要科学划分司法职权的构成,将不同的职权配置到不同的国家机关,并规定其相互关系。当今世界,各国普遍实行司法与行政分立,审判与执行分离,司法业务与司法行政相分离,这体现了司法制度的科学逻辑。当然,具体哪项司法职权配属到哪个国家机关,则与一国历史传统和社会政治制度密切相关,国家之间有诸多差异。就司法行政制度而言,不同国家有不同的司法行政制度,甚至同一国家不同时期,司法行政职能的配置也会形成不同的司法行政制度,没有一种放之四海而皆准的司法行政制度。

  在我国,司法行政制度经历了建立、撤销、恢复重建和发展的曲折历程,经过不断的实践探索、改革发展,目前的核心职能主要有两个方面:一是刑罚执行,包括监狱、社区矫正;二是有关司法工作的行政管理,包括律师、公证、司法鉴定、法律援助、人民调解、安置帮教、司法考试、司法协助等。刑罚执行是对整个刑事司法活动目的的落实,没有刑罚执行机关的准确执行,刑事诉讼的目的无法实现;缺少了有关司法工作的行政管理,诉讼活动就难以顺利进行。可以说,我国的司法行政机关既管理“行政中的司法工作”,也管理“司法中的行政事务”,是国家机器的重要组成部分,是兼具行政权与司法权、确保司法活动顺利开展的重要国家机关。这种司法职权配置格局根植于我国的法律传统,符合中国国情,体现了我国社会主义司法制度的鲜明特色,反映了优化司法职权的内在规律,具有旺盛的生命力。

  三、互相配合互相制约准确行使司法行政职权

  健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制,是政法机关的共同任务,也是一项复杂、长期的系统工程,必须积极稳妥推进。司法行政机关要认真学习贯彻党的十八届四中全会精神,紧密结合工作实际,与有关部门互相配合、互相制约,准确行使司法行政职权。

  刑罚执行是刑事诉讼的重要环节,也是对侦查、起诉、审判环节运作质量的评价。全会《决定》明确提出,要完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制。我国司法行政机关所属的监狱承担死缓、无期徒刑、有期徒刑的执行,基层司法行政机关承担对管制、缓刑、假释、监外执行罪犯的社区矫正。特别是社区矫正法律制度的确立,是我国刑罚执行制度的重大改革和完善,构建了监禁刑和非监禁刑由司法行政机关统一执行,相互衔接、相互贯通、相互支撑、统一协调的新型刑罚执行体系,司法行政机关已经成为专门的刑罚执行机关。同时,人民法院负责死刑和罚金、没收财产刑罚执行,公安机关负责拘役、剥夺政治权利和交付执行前剩余刑期在三个月以下的刑罚执行。人民法院和公安机关负责执行的刑罚虽然罪犯数量不多,但这种状况的形成有多种客观因素和历史原因。认真贯彻四中全会精神,实现《决定》提出的目标任务,进一步完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制,还需要在司法体制改革中统筹规划,统一协调,积极探索,稳步实施。

  完备的法律服务体系,是保障诉讼顺利进行,维护当事人合法权益,服务经济发展和社会管理的必然要求。目前,我国法律服务体系已初步形成,但还存在法律服务总量不足、布局不均衡、结构不协调的问题。拓展和规范法律服务,建设规模适度、结构合理、服务优良、运行有序的法律服务体系的任务十分繁重。全会《决定》对建设完备的法律服务体系提出明确要求。要推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务。完善法律援助制度,扩大援助范围,健全司法救助体系,保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。发展律师、公证等法律服务业,统筹城乡、区域法律服务资源,发展涉外法律服务业。健全统一司法鉴定管理体制。

  司法协助是国际司法合作的重要内容,对于顺利进行涉外诉讼、打击跨国犯罪和腐败分子、维护司法主权和国家利益具有重要作用。全会《决定》明确提出,要完善我国司法协助体制,扩大国际司法协助覆盖面。目前,我国已经与有关国家(地区)签订了100多个含有司法协助内容的条约和13个被判刑人移管条约,有力地推动了我国与相关国家的司法协助工作。但是,司法协助工作还存在着立法缺失、多头对外、机构设置和工作队伍不适应等问题。要加快司法协助立法,明确司法协助中央机关职能和办案程序,理顺司法协助管理体制机制。同时,进一步做好刑事司法协助和民商事司法协助案件办理工作,加强被判刑人移管合作,积极参与反腐败国际合作,切实维护国家和公民、法人的合法利益。

  司法行政队伍是法治专门队伍的重要组成部分,行使刑事司法权和行政执法权,还承担法律服务和法治宣传教育等职责。全会《决定》明确提出,建设高素质法治专门队伍,加强法律服务队伍建设。要大力加强司法行政机关人民警察队伍建设,切实做到政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬。大力加强司法行政公务员队伍建设,提高思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。大力加强法律服务队伍特别是律师队伍建设,把拥护中国共产党的领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求,增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性,构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。

  认真学习领会党的十八届四中全会精神,回顾党带领人民探索中国特色社会主义司法体制、建设社会主义法治国家的艰辛历程,我们深刻认识到优化司法职权配置重大而深远的历史意义。从建国到改革开放,经过30多年的探索实践,确立了“三机关分工配合制约”的司法职权配置;从改革开放到现在,又经过30多年的改革创新,形成了“四机关各司其职、四权力配合制约”的司法职权配置。这是两个划时代的实践成果,是在党的领导下,遵循司法规律,立足我国国情,勇于探索创新,科学研究总结的制度成果。十八届四中全会首次明确提出“四机关各司其职、四权力配合制约”,反映了新中国成立以来特别是改革开放30多年来司法实践形成的重要制度成果,体现了我国社会主义司法制度的鲜明特色,是对我国司法管理体制的重大发展和完善。我们要扎扎实实地推进司法体制改革,使中国特色的司法职权配置体制机制更加合理完善,为全面推进依法治国作出更大贡献。

  (作者系司法部副部长)

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