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杨伟民:用严格的法律制度保护生态

时间:2014-11-05   来源:  责任编辑:xzw

  在《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》一书中,收录了中央财经领导小组办公室副主任杨伟民撰写的《用严格的法律制度保护生态环境》一文。

  杨伟民在文中指出,十八届四中全会《决定》同十八届三中全会确定的生态文明体制改革任务相配合,从产权、开发保护、生态补偿、污染物防治的全过程,提出了建立生态文明法律制度的重点任务。

  建立自然资源资产产权制度

  杨伟民认为,产权制度是市场经济的基石。归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,是建设生态文明的基础性制度。

  他在文中提出,在建立健全自然资源产权法律制度方面,要加快建立健全自然资源产权法律制度,落实全民所有自然资源资产所有权,建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制,授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权,对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途实行所有权意义上的统一监管,享有所有者权益。

  文章指出,鉴于我国地域广阔、自然资源资产总量巨大、资源属性有所不同等情况,可实行中央政府和地方政府分别代表国家履行所有权人职责的体制。同时,要科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构,合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等。

  杨伟民提出,生态文明法律制度的第二项重点任务即完善国土空间开发保护方面的法律制度。首要任务就是制定国土空间开发保护方面的法律制度。我国虽然制定了很多环境保护或污染物防治的法律,但还没有系统性地保护自然生态即国土空间开发保护方面的法律;虽然法律已基本覆盖所有种类的自然资源,但主要是开发利用和加强管理,没有系统性规范开发行为,甚至各单行法一定程度上割裂了生态的系统性、整体性,难以达到整体保护生态的目的。

  杨伟民强调,对各级自然保护区、世界文化和自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等,要进行体制整合,建立国家公园体制,依法对国家公园实行禁止开发,少量的旅游活动,必须严格控制在不干扰自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的前提下。

  对此,国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨对21世纪经济报道分析,建议结合国家公园体制试点建设,推动国家公园和保护地立法,依法界定包括国家公园在内的各类保护地在内的管理体制、资金机制、监测、监督和评估机制。

  完善生态补偿法律法规

  在杨伟民看来,生态文明法律制度的第三项任务即制定完善生态补偿的法律法规。

  杨伟民指出,按照十八届三中全会精神,生态补偿包括纵向补偿和横向补偿。纵向补偿是中央政府或省级政府通过均衡性财政转移支付方式对重点生态功能区的补偿。目前中央财政已经开展,但依据的是《全国主体功能区规划》,尚无法律依据。

  同时,横向补偿是由生态产品受益地区对生态产品生产地区的补偿。目前仅在个别地区进行探索,但力度不大、进度不快,原因之一也是法律依据不足,无法全面和强制性地开展。生态补偿立法的缺失,已经对生态环境保护带来影响,亟待填补这一空白。

  对此,湖南省环保厅副厅长潘碧灵表示,有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章,但其权威性和约束性不够。尽管国家发改委从2010年开始牵头组织起草《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿条例》,但至今尚未出台,已经滞后于形势的需要。

  为此,杨伟民在文中建议抓紧研究制定生态补偿基本法,可以本着“宜粗不宜细”原则,先对基本原则、对象与范围、类型与种类、补偿方式、资金来源、基本标准等进行规范,在此基础上针对不同生态类型制定更可操作的单行法。

  杨伟民指出,生态文明法律制度的第四项任务即制定完善土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。目前,《大气污染防治法》的修改已经列入全国人大常委会2014年立法工作计划,《水污染防治法》的修改和《土壤污染防治法》的制定已经列入十二届全国人大常委会的立法计划,要按照《决定》要求,加快推进相关工作。

  在海洋生态环境保护方面,我国已经形成了“一法三条例”,即《海洋环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》。杨伟民指出,按照《决定》要求,要加快修订“一法三条例”,同时,要启动《海洋法》的前期研究工作。

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