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第二届国际自然资源法治论坛暨
贵州省法学会矿产资源/国际法学研究会年会综述

时间:2020-12-31   来源:贵州省法学会  责任编辑:yyx

  《民法典》即将实施,《土地管理法》《农村土地承包法》已修订实施。为贯彻落实以上新规,《贵州省土地管理条例》的修订已迫在眉睫。2020年12月6日,由贵州省法学会指导,省法学会矿产资源法学研究会、国际法学研究会、贵州省土地学会、贵州省企联法律服务中心主办,贵州贵达律师事务所承办,中国知网、袋鼠矿业俱乐部协办的“第二届国际自然资源法治论坛暨贵州省法学会矿产资源/国际法学研究会年会”在贵阳国际生态会议中心举办,论坛主题是“加强新时代土地制度研究 促进土地保护和合理开发利用”。近200名与会专家、学者交流研讨研究成果,达成很多共识。

  一、耕地、林地保护

  (一)以税法与环境法的协同规制为中心

  税法将环境利益关系简化为征纳关系,传统量能课税原则需受环境责任原则调整,但仍约束资源保护工具设计适用的边界。税法和环境法制度共同作用于耕地保护需识别资源特质、确认各自功能、明确制度分工。应确保耕地用途管制主导功能规范化运行,协调耕地占用税与其他土地税费以避免耕地占用税“挂一漏万”。具体税制设计应嵌入生态要素、税收支出联动生态补偿,使各项制度形成“合力”。

  (二)以土地发展权的视角

  耕地保护制度设计中利益失衡导致以行政管制控制耕地数量的制度虽然取得一定成效,但也面临公平与效率的矛盾。运用土地发展权概念不仅可以解释该制度的实质,还能为解决问题寻求法律基础,即必须承认和保护耕地发展权,并借鉴域外土地发展权移转制度提出采用市场化模式保护发展权的制度构想。

  (三)以三权分置制度的视角

  城市扩充和工业化推进使耕地面积缩小。即便及时弥补,但其质量无法保证,且农民不再满足于传统劳作获取的微薄收益,呈现向荒废耕地或过度利用耕地极端靠拢趋势,二者共同导致了耕地质量严重下滑。三权分置制度并未明确经营权人耕地保护的应尽义务,政府应结合社会各界力量开展耕地保护的预防、检测和问责工作。

  (四)非法占用林地刑事治理情况分析

  治理非法占用林地要加强行政执法与刑事司法的衔接,充分发挥刑事治理的引导、强制、修复功能。刑事治理作为治理非法占用林地的最后一道防线,不仅要强化底线思维,还要尊重历史和政策规定,考虑自然资源保护和开发的平衡及其经济社会效益与民事、行政等各种治理手段相呼应。

  二、土地征收、征用补偿

  (一)土地征收制度下的公共利益界定

  《土地管理法》部分概念定义不明、兜底性条款范围界限不清、程序缺乏透明度。应从公共利益基础性理论出发,结合土地征收制度下立法和现实问题,借鉴公共利益界定的理论,尝试建立四阶段界定制度,举例式、概括式及排除式立法,司法审查坚持协调原则的途径,完善公共利益界定。

  (二)农村集体土地征收中公私利益的冲突与平衡

  城镇化进程推进对建设用地需求扩张,大量土地被征收,产生征地冲突。《土地管理法》首次明确公共利益概念、规范征地制度程序、明确土地征收基本原则等。如何在平衡各方利益的同时又保证土地利用效率最大化是征地工作实施的关键。因此,规范征地程序,建立合理补偿标准是平衡公私利益最重要的法治保障。

  (三)农村集体土地征收中农民权益的保障

  2020年实施的《土地管理法》第45条对土地征收符合公共利益的情形予以明确界定,第48条确立了土地征收应坚持公平、合理补偿原则,但土地征收制度在农民权益保障方面仍存不足。主要表现为公共利益界定不合理、征收补偿标准过低与范围过窄以及安置方式单一等。因此,迫切需要对农村集体土地征收中存在的问题予以完善,以保障农民合法的土地权益。

  三、土地空间规划、农村土地承包、三权分置

  (一)农村“三变”改革中的法律问题

  “三变”改革旨在回应农村经营体制、脱贫攻坚和农民增收等方面面临的现实难题。六盘水市在全国最先进行“三变”改革,探索出一条农地流转新模式,其成功的实践经验为其他地区提供了有益参考。“三变”改革要让低收入者脱贫致富,资产增值,且不应局限于农村扶贫,还应考虑其对收入分配格局产生的影响。

  (二)民法典下农村土地经营权资产证券化

  资产证券化的基础资产的性质、证券化的流程和法律关系需以法律形式加以明确。然而,现行的法律体系中有关土地证券化的相关规定有所缺失,应先考虑制定具有一定约束力的暂行条例和管理办法,将农地证券纳入《证券法》管理范畴,进一步明确证券化基础资产的涵盖范围,完善《信托法》《商业银行法》的相关规定,加快推进专门的资产证券化立法,逐步完善相关法律体系。

  (三)农村宅基地有偿退出的问题与对策

  农村宅基地利用中土地资源浪费严重,建立和完善农村宅基地有偿退出机制,不但能增加农民的收入,还能提高土地资源的利用率,盘活农村的土地资源。但其也面临着相关的法律法规不健全、缺乏激励机制、相关社会保障政策机制不到位等问题。探索和建立农村宅基地有偿退出机制十分必要。

  (四)高效利用农村土地资源问题

  随着经济体制改革发展的形势,有效利用农村土地带动农村经济发展成为解决农村贫困问题的重要突破口。法律规定了集体土地使用权,土地使用权持有者依法享有对土地的占有、使用、收益以及法律规制下的处分权。拓宽农户对乡村企业土地使用权和宅基地使用权的处置范围,加强农户对土地使用权能的充分利用是当前土地改革、盘活闲置土地、振兴乡村的重要举措。

  (五)集体经营性建设用地入市收益分配法律问题

  2019年《土地管理法》的修订实施,从法律层面扫清集体经营性建设性用地入市的障碍,是土地领域重大的制度性突破。解决集体经营性建设用地收益分配法律问题需要实行土地确权登记,确立“初次分配看产权,再次分配看增值”的分配原则,建立完善的收益分配法律制度。

  四、综合自然资源

  (一)刑事附带民事公益诉讼若干问题检视

  学者通过对衢州市刑事附带民事公益诉讼实践的梳理,探讨了实践中存在的争议和难点问题,同时根据工作需要给出完善建言,以期为检察机关刑事附带民事公益诉讼的开展提供可借鉴经验。

  (二)合理开发利用土地促进农村发展

  铁路、公路、基建的发展、城镇化的扩张使大量良田、良土被占用,中央提出的十八亿亩耕地红线将很快突破。因此合理开发利用土地促进农村发展是当务之急。在边远农村地区主要还是发展农业或养殖业,最好从农学专业选用当地村干部。

  (三)土地污染修复法律制度

  解决土地污染问题需从两方面入手,一是从根源上切断污染源,防止持续危害行为发生;二是对被污染的土地通过人为修复逐步恢复到原状。尚无专门关于土地污染修复的立法,修复被污染土地需要明确责任承担主体,对修复程度、方式等相关内容均需明确。

  (四)科学思维视角下的国土空间规划立法工作思路

  加强对国土空间规划立法工作的方法性思维问题进行思路探索,有助于从理论维度科学解决“如何获得良法”之难题。类型化思维能保持国土空间规划立法者所塑造法律规范的确定性与开放性之有效平衡;体系化思维能帮助国土空间规划立法者处理各级法律法规之间的连贯性和系统性;法权化思维能助益国土空间规划立法者化解不同法权主体之间空间权力与权利的运行冲突。

  (五)钢铁企业土地资源盘活优化

  钢铁行业相继采取淘汰落后产能、化解过剩产能、环保搬迁等举措以实现钢铁产业高质量发展。如何处置及盘活具有重要价值的存量土地资产,在改革创新过程中发挥企业土地资产最大的经济社会效益,如何盘活生产厂区未充分利用的土地资产,并围绕钢铁“生态圈”产业发展的需要,创造更大的价值,是大型钢铁企业和地方政府需重点思考的课题。

  贵州省政协原副主席武鸿麟、贵州省社会科学院党委书记吴大华、贵州省法学会专职副会长兼秘书长徐文山、贵州省高级人民法院审判委员会原专职委员张德昌等与会专家学者一致认为,举办论坛是发挥法学法律专家学者服务党委政府工作大局、服务地方立法执法司法实践的重要举措。论坛组委会表示,将共同努力推动自然资源法治研究再上新台阶,为贵州自然资源立法、司法、执法和守法提供有益参考。

  (贵州省法学会供稿)


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