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2021年01月18日 星期一
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2020年十大立法脉络

时间:2021-01-05   来源:中国人大网  责任编辑:att

2020年最牵动人心的立法成果,莫过于5月28日在全国人代会上诞生的民法典。中国新闻图片网供图

这是挑战频频的一年,也是砥砺前行的一年。这是风雨重重的一年,也是法治喷薄的一年。刚刚过去的2020年,在国家立法史册上注定刻下刻骨铭心的篇章。这一年,十三届全国人大及其常委会的立法航船,鼓起时代的风帆,荡起责任的双桨,满载人民的期盼,全程坚守立法航向,一路越过急流险滩。这一年,国家立法机关此起彼伏的立法修法,绵延不断的“重大决定”,引领公共治理,破解现实困局,护卫制度变革,回应权利呼唤,写下了荡气回肠的立法传奇,也为历史留下了回味无穷的精神记忆。

民法成典,开启民权保护新时代

2020年最牵动人心的立法成果,莫过于5月28日在全国人代会上诞生的民法典。这是共和国历史上第一部以法典命名的标杆性大法,寄托着几代国人呼唤“权利法典”的梦想,也沉淀着六十多年来四度立法受挫的坎坷往事。

自2015年3月正式启动后,民法典编纂便成了最近五年立法建设的重心。按照“两步走”的立法谋划,2017年3月,民法总则以开篇之势率先告成,奠定了统领民法典全局的基石。一年半后,由物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编构成的分编草案经过集体初审的洗礼,踏上了兵分多路、拆分审议的旅程,最终于2019年年底与民法总则胜利会师,整合成完整的民法典草案,走向最后的检阅。历时五年多、跨越两届全国人大的立法投入,不仅仅缘于民法典体量庞大、条文浩瀚,更因为民法典编纂并非对既有民事法律的简单汇编,而是立足现实土壤的深度加工,紧随时代步伐的制度创新,其新立或修改的条款多达588条,几近总量一半。

推动民法典前行的伟力,不仅来自立法的雄心和韬略,也来自如影随形的“开门立法”浪潮。大到“人格权能否独立成编”,小到“增设离婚冷静期是否合理”,立法草案诸多设计激起巨大争议的同时,也激活了全民参与的民主机制。立法机关先后10次公开征求意见,收到立法建议多达102万条。即便在全国人代会期间的最后冲刺,仍然依据各方意见作出了100多处修改。正是坚守民主科学的立法轨道,秉持反复打磨的工匠精神,民法典最终炼成了凝聚社会共识的人民法典,也向世界法治文明贡献了与时俱进的中国智慧。

皇皇7编、1260条、逾10万字的民法典,以浩大庄严的法律语言,抒写民法精神、回应国民关切,将私权纳入了慈母般的保护羽翼。从权利机制的宏观架构,到权利细节的精雕细琢,民法典处处融入了权利的温度、法律的情怀,无愧于“民事权利宣言书”的底色。由此,一个崭新的民权时代开启了。

从更长远的视野看,担当民事基本法的民法典,也为民事特别法等相关立法提供了新的起点。10月进入一审程序的个人信息保护法草案,其精神渊源便来自民法典为个人信息权所打造的原则框架。可以预计,循着民法典所设定的权利经纬,保卫民权的立法、修法行动,必将进一步走向更广、更深的天地。

持续发力,打造抗疫法制利器

回望2020年的公共生活,抗击新冠肺炎疫情无疑刻下了最难忘的烙印。面对史无前例的疫情挑战,国家立法机关坚守法治思维,以紧锣密鼓的立法、修法节奏,为举国抗疫源源不断地提供法制利器,在立法史上留下了深深锲入“抗疫”标记的独特轨迹。

2月24日,正当抗疫之战进入关键时刻,全国人大常委会以高效行权的方式,出台了“关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定”,彻底叫停一切交易和食用陆生野生动物的行为,这是从源头防控疫情的重大制度突破,也为抗疫立法树立了最初的样板。相比此次紧急立法行动,4月下旬全国人大常委会发布的“强化公共卫生法治保障立法修法工作计划”,勾画了更为宏大的立法蓝图。该计划直面此次抗疫中所暴露的诸多法制短板,拟在2020~2021年制定修改的法律多达17件,拟综合统筹、适时制定修改的相关法律亦有13件。这是人大首次就专门领域制定的立法计划,标志着公共卫生法制的整体重构、全面升级正式进入了快车道。

4月和10月,与疫情防控息息相关的动物防疫法修订草案和野生动物保护法修订草案,先后进入一审程序,力图从多个方向强化公共卫生安全机制。与此同时,抗疫之战的诸多成功经验和制度需求,也纷纷植入民法典、生物安全法、固体废物污染环境防治法、行政处罚法、刑法修正案(十一)等法律的立法修法进程,以持续发力之势,不断为决胜抗疫战争、保护国民安全凝聚法制合力。

同样值得铭记的是,8月11日,正当抗疫之战取得重大成果之际,全国人大常委会通过决定,分别授予钟南山等人“共和国勋章”、“人民英雄”国家荣誉称号。这是对国家英雄舍身救危的致敬,更是对中华民族众志成城的礼赞。而由人大决定所激活的这场庄严典礼,所唤起的集体情感,也必将成为抗疫史志中永远珍藏的精神记忆。

近谋远略,助推人大制度行稳致远

2020年,国家立法在各个领域开疆拓土的同时,围绕人大自身权力运行和制度完善的变革亦在与时俱进,在国家政治生态中塑造了一道鲜明的立法景观。

进入2020年,随着新冠肺炎疫情的不断蔓延,中国社会步入了非常时期,原定3月召开的全国人代会能否如期举行也成了一大悬念。基于大批人大代表正奋战在抗疫一线等现实考虑,全国人大常委会于2月24日果断作出了推迟召开全国人代会的决定。这一打破最近35年稳定会期的非常决策,彰显的正是抗疫大局为重的理性精神、国民利益至上的行权本色。两个多月后的4月29日,随着抗疫战果连连、疫情趋于平缓,全国人大常委会再次通过决定,厘定了5月22日重启全国人代会的时间表。这一重大决策的深意还在于,在政治层面确认举国同心的抗疫成果,释放全面复苏的鲜明信号,这对重振国民信心、恢复社会常态而言,实为强大的精神动力。

如果说,以人代会会期为议题的两项人大重要决定,乃是应对非常时期的特殊安排,那么,与人大制度息息相关的修法项目,则展示了推进民主政治的长远目光。8月,已实施30多年的全国人大组织法和全国人大议事规则,以联袂之势首次启动修法程序。修法草案围绕人大组织制度、工作机制、运行模式所设计的改进方案,无不蕴含着提升议事质量效率、强化政治公开机制、充分激活代表作用等远大目标。这是践行人大权力的历史总结,也是完善人大制度的崭新动力。根据既定的时间表,经过12月的二审后,“一法一规则”修法草案将提交明年的全国人代会,人大制度的诸多变革已进入倒计时。

相比仍在修法路上的“一法一规则”,选举法已于10月修法告捷,其最核心的修法成果,乃是针对基层行政区划撤乡并镇改设街道的现实变迁,适当增加县乡两级人大代表名额基数,以彻底扭转基层人大代表数量逐届减少的趋势。这一重大改革,不仅改善了人大代表的群体面貌,也为民主政治的良性运行,奠定了更为扎实的基础。

密集出击,国安立法破解现实挑战

2020年,以“国家安全”为使命的立法行动高歌猛进,聚焦重点议题,突入多个方向,在立法史册上写下了重彩浓墨的篇章。

其中极为引人瞩目的是应对香港时局的立法之作。自2019年发生“修例风波”后,香港的法治和社会秩序遭遇严重冲击。为彻底扭转香港在国家安全领域长期“不设防”的严峻局面,全国人代会于5月28日出台了“关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定”,明确宣示了诸多底线原则。依据该决定的授权,全国人大常委会以超常的行权效率,于6月30日迅速出台了香港特别行政区维护国家安全法,就相关问题作出了全方位的制度安排。时至8月,面对香港立法会换届选举因疫情推迟、进而导致立法机关空缺的困局,全国人大常委会再次通过决定,为香港现有立法会继续履职打开通途。11月,全国人大常委会的一纸决定,又对香港立法会议员的法定要求和资格条件作出清晰界定。这一系列立法进展,不仅是维护国家安全的及时之举,也为香港社会繁荣稳定、“一国两制”行稳致远提供了全新的法制支撑。

于香港议题之外,国家安全立法正在向更为专业、细分的领域挺进,其中的代表作当数10月同时问世的生物安全法和出口管制法,前者直面生物技术谬用等现实威胁,构建了防控生物安全风险的全链条机制;后者对核、军品等特殊物项设置了最严格的出口管制措施,以履行国际义务、维护国家安全。与此同时,在总体国家安全观的引领下,越来越多的立法融入了“国家安全”色彩。6月,档案法修法完工,激活档案开放服务功能的同时,也强化了档案安全管理机制。数据安全法草案启动一审,助推政务公开、数字经济的同时,也将应对数据领域国家安全风险列为重中之重。

国家安全立法的背后,隐含着国家的尊严、爱国的力量。与之异曲同工的是10月同步修法告成的国旗法和国徽法,厘清国旗、国徽尺度,增加国旗、国徽使用场合,严禁损害国旗、国徽尊严等诸多立法改进,在完善国家标志制度的同时,也锲入了强化国家观念、凝聚爱国情感等深远价值。

修立并举,铺设公权法治之轨

梳理2020年的立法脉络,极具亮色的是与“公权”有关的立法修法努力。诸如如何规范公权运行、如何监督公权执掌者等重大问题,都以更为清晰的法制答案浮出水面。

6月诞生的公职人员政务处分法,标志着监察法的配套法律建设迈出了至关重要的一步,其最大亮点是将所有行使公权的公职人员纳入规制之列,进而从根本上破解“政纪不适用,党纪管不了”的监督困局,实现对公权力监督的全覆盖。而围绕政务处分的实施主体、处分种类、处分事由、处分程序、救济途径等诸多环节所设定的精细规则,更是彰显了依法监督的法治精神,亦为监察法制建设提供了一个优良的范本。

与公职人员政务处分法相似,12月提交一审的监察官法草案,掀开了落实监察体制改革的又一立法篇章。相比之下,6月和10月已经历两次审议洗礼的行政处罚法修法草案,则面临着如何把控公权行使尺度的重大抉择。

早在1996年就已出台的行政处罚法,开控权行政法的先河,堪称推进依法行政的里程碑式立法。此次修法是法律实施二十多年来的首次大修,除了确认行政执法改革成果、增加行政处罚种类、完善行政处罚程序等修法设计外,最引人关注的改革构想是,赋予乡镇街道部分行政处罚权,扩大地方立法的行政处罚设定权,以解决基层执法陷入“梗阻”、地方治理“有过难罚”等困局。这两项放权之举,固然满足了行政执法的现实需求,但也潜伏着公权滥用、处罚失控等巨大风险,因而成为社会舆论和立法审议的争辩焦点。也正是经由这样的公共讨论,推动修法草案不断改进“放权”方案,增设了更为清晰、有力的约束机制。可以预见,在行政处罚法未来的修法进程中,如何进一步合理划定“放权”和“限权”的边界,仍将是修法最为核心的议题,并确保行政处罚权既是灵活的权力,也是安全的权力。

2020年十大立法脉络

国防立法,奠定强军卫国新基石

2020年,以“强军卫国”为目标的国防立法集中发力,构成了有别于往年立法的一道崭新气象,也标示了国家立法着力推进的一个重要方向。

率先登场的是6月修法告成的人民武装警察法,其修法动因则源自武警部队最近几年的改革实践。围绕武警部队领导体制、使命任务、组织指挥、职责权限、权力监督等维度所作出的诸多制度更新,正是对改革措施的立法确认。与此同时,两年前已整体划归武警部队的中国海警队伍,也正在勾画有法可依的新起点。于10月、12月已经历两次审议的海警法草案,除了设定海上救助、海上治安等职责规范外,亦将为确保海警维权执法、捍卫国家主权利益提供强有力的法律支持。

相比人民武装警察法、海警法的特定视野,12月完成大修的国防法肩负着更为宏大的使命。作为国防领域的基本大法,修改后的国防法紧随不断深化的国防和军队改革,对国防领导体制、武装力量任务、安全防卫政策、国防科研生产、国防动员制度等一系列重大问题作出了全面更新,犹如改革成果的立法总结,为强军卫国奠定了一块重量级法制基石。

不断升级、壮大的国防立法阵营中,最受社会关注的当数11月问世的退役军人保障法。以专门立法形式系统构建退役军人权益保障制度,堪称历史性的突破。从一审到三审,法律草案涵盖退役军人的移交安置、教育培训、就业创业、抚恤优待、褒扬激励、服务管理等所有环节,不断扩大权利疆域、细化权益保障。由此表达的正是深远的立法价值:让军人成为全社会尊崇的职业,厚植强军兴军的根基。

更具风向标意义的是,12月下旬的2020年度最后一次立法审议议题中,除了继续打磨的国防法和海警法,兵役法修订草案、军事设施保护法修订草案、军人地位和权益保障法草案集体亮相,启动了初审程序。这波年末立法大戏预示着,方兴未艾的国防立法正不断走向纵深,国防法制的全面升级完善已指日可待。

多维突进,以法激活发展动力

2020年,深入经济、民生等多个领域的国家立法和人大决定,承载着保障经济权益、护航改革开放、推进社会发展的时代使命,结出了丰姿多彩的法制硕果。

10月和11月接踵修法告捷的专利法、著作权法,共同昭示着两大修法基调。一方面,加大侵权惩治力度、丰富行政执法手段等制度改进,无不着力于破解知识产权维权难的现实困境。另一方面,促进专利实施运用、扩大著作权保护范围等制度创新,又旨在催动知识产权转化为现实的科技、文化生产力。知识产权领域两大基本法律的焕然一新,对于知识经济的高飞远航,意义深远。

6月初启审议程序的乡村振兴促进法草案,力图书写的则是“重农固本”的立法大文章。跨越产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设、城乡融合等多个层面的立法设计,正是对诸多升级农业、复兴农村、惠富农民政策的立法确认和升华。时至12月,法律草案又经历了二审,对国计民生至为关键的“三农”问题进一步纳入法制轨道,已迎来倒计时。

引人瞩目的还有聚焦海南这片改革热土的法制工程。自海南开启自由贸易试验区、成为深化改革开放的前沿阵地后,以法治方式支持改革就成了当务之急。4月,全国人大常委会一纸在海南自贸区暂时调整实施相关法律规定的授权决定,为一系列突破现有法制的试点改革政策颁发了“通行证”;12月,全国人大常委会再次通过决定,为设立海南自由贸易港知识产权法院颁发了“准生证”。与此同时,海南自由贸易港法草案亦进入一审程序,护卫海南改革大业的法制羽翼,正日趋丰满。

彰显开放精神的还有全国人大常委会8月通过的一项授权决定,据此,港澳法律人才得以在粤港澳大湾区内地九市取得执业资质、从事律师职业。这一旨在融合发展、多方共赢的试点改革,因人大决定所加持的合法性,踏上了前景美好的通途。

在更为宏观的经济治理层面,亦在不断输入法制动力。8月,城市维护建设税法和契税法同步出台,迈出了落实“税收法定”的最新步伐;12月,全国人大常委会通过加强国有资产管理情况监督的决定,吹响了保卫全民财富的最新号角。与此同时,提交初审的反食品浪费法草案于培育节俭美德之外,也在力图构筑起防范经济风险、确保民生安全的法制堤坝。

补缺拓新,环资立法书写千秋功业

2020年,环境资源领域的法制建设一修一立,健全保护机制,助推绿色发展,写下了功在当代、利在千秋的立法篇章。

4月,固体废物污染环境防治法完成了时隔15年后的又一次大修。从强化工业固体废物污染治理,到提速农村生活垃圾处置;从防范危险废物等传统污染,到应对过度包装等新型挑战;从确立“按日计罚”等惩处机制,到融入“垃圾减量”等先进理念……全方位的修法更新,无不指向现实的制度短板。其中最为耀眼的修法亮点,莫过于载入了生活垃圾分类制度。由此,不仅为正在多个城市推进的垃圾分类提供了国家法律层面的有力支持,也从一个侧面传递了倡导绿色生活方式的观念力量。

往前追溯,自2015年新环境保护法实施以来,大气污染防治法、水污染防治法已先后大修,土壤污染防治法亦已问世。固体废物污染环境防治法的修法完工,标志着影响环境质量的主要因素,已全部进入更为健全的法律治理之列,而系统性、全方位的最严环保法制链条,亦基本告成。

与刷新旧制的固体废物污染环境防治法相比,12月诞生的长江保护法则是为长江流域量身打造的新法创制。从规划管控、生态修复、资源保护、生态补偿、执法体制等诸多视角出发的立法设计,无不体现着保卫母亲河的全局目光。而严格禁渔管制、严惩违法采砂、严禁污染转移等制度规则,更是直面伤害母亲河已久的顽瘴痼疾。由此,不仅为长江流域的生态保护奠定了法制基石,也为整个国家的生态安全打造了至为关键的法制一环。

作为我国第一部流域立法,长江保护法的深远价值还在于,开辟了一条崭新的环资立法路径,其聚焦特定区域、特殊问题的立法思维、技术等创新,将对立法实践产生重大影响,最终推动环资立法走向更具个性、更为纵深的未来。

携手大修,为国家未来撑起法律保护伞

2020年,以“未成年人”为关键词的两部法律的修法行动,解开现实困惑,守望国家未来,以全面升级的保护机制,见证了法律的温暖情怀。

10月完成修法的未成年人保护法,条文扩容近一倍,可谓拆筯动骨式的大修。涵盖家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护等各环节的制度更新,增设“网络保护”“政府保护”两大专章的架构突破,都在清晰表达着全方位保护的立法决心。从明确“最有利于未成年人”原则,到细化国家监护制度;从创设监护人报告义务,到完善委托照护制度;从构建校园欺凌防控制度,到严格相关行业准入资格;从防治网络沉迷,到助力学生“减负”……修改后的未成年人保护法,直面社会痛点,回应公众关切,字里行间处处大写着“保护”和“责任”,以不负时代使命的崭新面貌,全面抬升了未成年人保护的法治化水平。

两个月后,堪称未成年人保护法“姊妹篇”的预防未成年人犯罪法亦大修完毕。事实上一年多来,两部修法草案正是同步启动初审、展开修法双翼,足见立法机关系统升级、整体改造未成年人保护法制体系的雄心和谋略。

修改后的预防未成年人犯罪法,坚守“源头预防,综合治理”的理念基石,深挖“监管缺失、关爱缺乏、管教不严、保护不力”等未成年人违法犯罪的深层诱因,全方位加固了家庭监护、学校管教、国家保护、社会参与的责任链条。其中最大的修法亮点,则是创设了分级干预制度,将未成年人偏常行为划为不良行为、严重不良行为、犯罪行为等三个等级,并依据轻重程度施以多元化的干预矫正措施。由此,“保护”与“矫治”的双重精神追求得以更为扎实地融入法律机制,也为迷途的孩子铺设了一条更加平坦的回家之路。

刑法修正,织密惩罪护民之法网

2020年12月,随着刑法修正案(十一)的诞生,最近二十多年来不断补充、完善的刑法演变进程,再次迈出前行的脚步。

与以往历次修法相比,此次刑法修改高度集中于公共、民生领域的安全议题,其视野波及安全生产、食品药品、金融秩序、企业产权、公共卫生、生态环境等多个方向。诸如追责高空抛物、惩治妨害公交安全驾驶、严打药品“黑作坊”、重惩金融乱象、“非法基因编辑”入罪、“冒名顶替上大学”入刑、增设特殊职责人员性侵罪等法度改进,无不剑指近年来屡屡引爆社会舆情的安全风险、恶性案件,以及时的跟进、有力的回应,标示着织密惩罪法网的刑法品质。

综观此次刑法修改后的诸多新制,最具突破意义的当数最低刑事责任年龄的重新调整。多年来,时有曝光的低龄恶性犯罪案件,屡屡因未达刑责年龄门槛而深陷无法惩处的困局,由此引发的“是否降低最低刑责年龄”的社会激辩,又因大众民意与法制理性的巨大冲突而难有定论。此次刑法修正所作出的“个别下调”决策,终于彻底解开了持续经年的争议死结。最低刑责年龄由14岁下调至12岁,但其适用严格控制于“犯故意杀人、故意伤害罪”且“致人死亡,情节恶劣”的特定情形,同时以“最高人民检察院核准”的特别程序加以严格约束。正是这样的立法平衡,在维系少年司法原则的同时,也激活了个案正义的实现。而此次修法洞察现实变迁、坚守法治原则的担当和智慧,亦为未来立法实践留下了宝贵的启示。

位居2020年国家立法最后一批成果之列的刑法修正案(十一),当可代表这一年国家立法旅程的一个圆满句号。但这并不意味着刑事法制建设的终点,就在刑法修改曲终之时,反有组织犯罪法草案已奏响了初审的序曲。这连绵接力之势,仿佛一个隐喻——岁月或将逝去,立法未有穷期。

回眸2020年的立法容颜时,更多的立法风景已经浮现在远方。(记者 阿计)


        来源: 民主与法制周刊

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