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无人船适用领海无害通过制度的困境及对策

时间:2022-07-02   来源:民主与法制网  责任编辑:编辑

无人船适用领海无害通过制度的困境及对策

【中国法治国际论坛(2021)主题征文】

内容摘要:人工智能时代,无人船的研发与应用对传统的国际法律体系造成一定冲击,导致既有国际规则的适用困境。《联合国海洋法公约》规定了领海无害通过制度,但是无人船在能否适用该制度、是否满足 “无害性”法律审查、沿海国司法管辖权如何落实等方面亟待澄清。对此,在人工智能技术不断发展的趋势下,应当在法律层面应对上述困境并通过创新机制平衡技术发展与法律规制的关系,建立国家审查机制,创新无人船信息通报制度和指定无人船航道,重新审视船舶配员规则,实现船岸通讯技术法律化保障沿海国的司法管辖权。

关键词:无人船;领海无害通过权;联合国海洋法公约;国家审查;信息通报

  

  人工智能的发展与应用深刻影响诸多领域的产业变革及综合国力的竞争,技术与规则的较量在国际上已相继展开。智能船舶的研发现已成为国际海事界的新热点,人工智能技术与船舶的结合能够实现船舶自主航行、自主作出决策,解放人力并大幅提升工作效能。我国紧跟无人船研究形势,抢抓发展机遇和海洋战略制高点。工业和信息化部、交通运输部、国防科工局于2018年联合印发了《智能船舶发展行动计划(2019-2021年)》的通知,要求深度融合人工智能技术与航运要素,打造航运发展新业态,在做好技术攻关的同时,系统梳理相关法律法规,完善相关规则和政策文件。

  无人船一旦投入商用,在没有出台针对性法律、法规之前,一般意义上,无人船的应用理应遵循现有海洋法和海事法方面的条约和法律制度,领海无害通过权作为《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)下船舶享有的重要权利,应当适用于无人船。但公约制定及生效实施之时,显然并未预见“船上无人”的无人船情形,制度设计及应用场景和前提均是基于“船上配员”的传统船舶。由此,就会引发无人船是否可以适用现行海洋法规定的无害通过权、如果适用会存在哪些法律困境或障碍,是否会构成有害通过的具体情形,如果认定属于有害通过,违反海洋法公约规定应承担何种法律责任,责任主体如何确定等。

  作为海洋大国,我国已开始紧跟当今世界航运与高新技术融合发展的方向,紧抓发展机遇,我国在无人船技术研发、标准和应用研究方面已经步入世界第一集团军行列,但是无人船涉及的法律规则、法律问题方面的研究也不容忽视,应当统筹法律制度构建与完善与科技发展之间相辅相成的密切关系。本文选取海洋法中重要的领海无害通过制度为视角,探讨无人船定义及法律属性、无人船适用该制度的困境并提出应对措施。

  一、无人船及其法律属性

  作为船舶运输领域的新生事物,无人船的定义及法律属性目前尚无定论,对此,有必要从无人船的特征着手,以厘清无人船的实质内涵,为其法律性质和权责定位提供理论基础。

  (一)无人船的称谓与定义

  无人船的发展在全球已具备一定技术基础,智能技术应用初显成效,但整体而言,无人船仍处于初步发展阶段,由于海上环境的特殊性还需克服诸多技术难关,有关于智能船舶的称谓和定义在全球尚未统一。

  无人船作为海上新型事物,不可避免要遵循国际海事条约和相关服务机构的规定。通常,各组织机构会在规则制定中利用“定义”形式明确适用范围,以强化规则适用效果和准确度。2015年,中国船级社使用“智能船舶”一词率先发布《智能船舶规范》,其指出智能化是指在利用现代通信与信息技术、计算机网络技术、智能控制技术等技术基础上,进行评估、诊断、预测和决策的系统。智能船舶则是实现智能化的船舶,其能够自动感知和获得环境中的信息和数据,经过大数据分析和处理之后能够在复杂的水域环境中自主作出决策,实现自动避碰、自主航行等智能化运行。智能航行又分为自主航行和高级自主航行,相比之下,高级自主航行更能够应对狭窄、复杂的航行环境。2017年,劳埃德船级社(Lloyd’s Register)则使用“Cyber Enabled Ships”一词发布了海上无人系统劳氏规范,将船舶的自动化水平划分为从AL1至AL6六个等级,智能化依次递增,人的参与度逐步递减,从人为全部操作到人机协作的半自动化再到完全脱离人的意志实现全自动化水平。劳埃德船级社对无人船更强调其“无人”的状态。2018年,国际海事组织(IMO)则使用“Maritime Autonomous Surface Ship” (MASS)的用语,并将其定义为能够独立于人为干预而运作的船舶,依据人的参与度将智能化船舶划分为四级,其中三级和四级实现船上无人,依靠人的远程操作运行和船舶完全自主运行。

  除船舶服务组织之外,国家、区域组织及其学者对无人船的称谓和定义也不尽相同,美国兰特安全研究司发布的美国海军无人水面舰艇 (USV) 的就业选择报告中指出无人水面船艇 ( Unmanned Surface Vehicle)是指无人居住、与水面保持持续、实质性接触的海上船艇,欧盟委员会在其第七框架方案下共同资助的网络情报实现海上无人航行项目中定义无人自主船舶(Unmanned Autonomous Vessel)是由自动船载决策系统引导但由岸边控制站远程操作员控制的船舶,英国学者Robert Veal将无人水面船艇(Unmanned Surface Vehicles)定义为“无需任何人员在船、能够在水中自主控制、自主移动的船艇”,美国学者Paul W. Pritchett则认为无人水面船艇(Unmanned Surface Vehicles)是指通过远程控制、自主方式或两者混合的方式实现水面操作和航行的无人船舶,我国学界对智能船舶的称谓和定义也尚不统一,其中“无人船”和“智能船舶”的用语最为普遍。

  综合各项意见,各国主要围绕船上没有随船人员的无人船舶进行研究,继而将无人船舶分为需要岸基人员远程控制的船舶和完全自主运行决策无需人为干预的船舶(人员主要发挥必要的监管作用)。本文采用的无人船定义与Paul W. Pritchett 学者观点相似,主要指无人在船并能够自主运行和决策的船舶,出于无人船在应用中的特殊性和研究价值的考量,本文研究对象限于完全自主运行的商用无人船,人员只发挥必要的远程监管作用,用于政府公务和军事目的的无人船不在本文研究范畴之内。基于此,无人船在海上航行过程中将不只发挥船舶装载、运输的功能,也将发挥船长、船员甚至领航员等人类角色的作用,充分展现无人性、智能性特征。

  (二)无人船的法律属性

  无人船的法律属性决定其能否适用有关船舶制度,这主要取决于其是否满足船舶的定义。当前,各国研究的无人船舶尽管称谓各异,但本质上具有以下共同特征:第一,无人船具有感知能力,这是其实现智能化的必要前提,通过感知外部环境的特征和变化来收集数据;第二,无人船能够整理和分析数据,通过信息技术的应用将储存的信息进行归纳、分析和比对,以为决策提供数据基础;第三,无人船能够自主作出决策和行动,无需依靠人的意志判断,其能够完全代替人的角色下达指令采取某项行动。相较之下,传统船舶主要依靠人的技术、经验进行判别,进而作出决策操作船舶设备实现船舶运行,人在船舶运行中发挥主要且核心的作用,智能设备只起到辅助决策的功能,国际海事条约中也通过规定船员的各项勤勉义务来保证船舶的安全运行,船舶违法责任需要人作为主体承担责任。可以说,船上是否“配员”是无人船与有人船的核心区别。

  但纵览国际上与船舶有关的条约,没有公约在对船舶进行定义时将“船员”作为定性船舶的必要因素,根据《1986年联合国船舶登记条件公约》的定义,船舶是指“用于国际海上商务中运输货物、旅客或货物和旅客两者兼有的任何自航式海船”,也未提及人员要求。各国国内法在对“船舶”定义时采用“构造(construction)”、“事物(thing)”及“描述(description)”等不同词汇阐述船舶定义,但“船员”并未被哪个国家作为定义船舶的构成要素。 

  从当前实践来看,主流观点认为无人船具有船舶的法律属性,属于现有法律法规调整的范围。诸多国际公约和国内立法主要是围绕船舶本身界定,侧重强调具备装载、运输功能,是否配备人员并不影响船舶的认定。因此,从文义解释角度讲,无人船具备船舶“运载工具”的特性,满足法律规定的船舶概念,应当归属船舶类别。2017年国际海事委员会(CMI)就各成员国对无人船的属性、国际规则的适用及可能遇到的障碍等问题发起调查问卷,2018年收到的调查回执报告显示,包括中国在内的多数国家的国内法认可一艘不配备船员、自主运行的无人船具备船舶属性。实质上,无人船的定义并不是争议的重点,责任承担问题才是各国关心的焦点,因为其“无人性”使得目前法律规定的责任主体无法明晰,这将决定其能否被各国接受和适用国际法的权利和义务。

  综上,无人船具备传统船舶的特征,并且主要发挥与传统船舶相同的运载功能,操作方式与船舶水平对船的法律地位的确定并没有关系,船员不是无人船属性的先决条件,那么远程控制或者自主运行都不是问题,因此无人船的法律属性应当定性为船舶。但这并不意味着现有法律对无人船天然适用,由于无人船无人性和智能性的特性,在具体法律适用方面存在障碍,例如船员配备的最低要求或者无害通过一国领海时“无害性”问题的规制等。

  二、无人船适用领海无害通过制度的困境

  领海无害通过制度是沿海国国家利益和外国船舶航行利益博弈和妥协的结果,出于国家安全和环境保护等方面考量,现行国际法对无害通过制度作了详细规定并集中体现于《海洋法公约》。正如格劳秀斯所言,沿海国即使对海洋享有主权,也不应损害外国人的“无害通过”,这亦符合日益繁荣的海上商贸需求。海洋属于全人类,不能被以任何方式据为己有,和平用海是每个主权国家的自然权利,这种权利不应因科技的进步而受到任何阻碍。

  鉴于此,《海洋法公约》赋予所有国家无害通过领海的权利,并且该条属于适用所有船舶的规则,既未排除任何国家,也未排除任何船舶。无人船具备国际法和国内法上的船舶属性,理论上应当与传统船舶一致享有无害通过一国领海的权利和履行无害通过领海的义务。从当前人工智能科技发展来看,无人船尚处于初期发展阶段,精准、高端能够独立判断环境并作出决策和实施行为的无人船尚不存在,现行的国际法尚可适用于人机配合的半自动船舶。但随着人工智能技术的不断发展,智能船舶的自主性不断提升,真正无人参与的智能船舶的诞生将对现有领海无害通过制度带来挑战,法律规范有必要提前预判。

  (一)无人船超出领海无害通过制度传统适用范畴

  领海无害通过制度的设定源于“海洋自由论”的影响和航运发达国家的博弈。1609年,格劳秀斯在其短篇论著《海洋自由论》中强调海洋是不能通过占领而取得占有的,不能成为国家的财产,因而海洋本质上不受任何国家主权的控制。尽管这一论断遭到其他国家普遍反对,但推动了海洋航行自由的发展。随着海上贸易日渐繁荣和资本主义的兴起,海洋自由逐步被人们所接受。但为了保护沿海国的安全和利益,《海洋法公约》赋予沿海国行使领海主权的权利。

  外国船舶在有限条件下享有通过他国领海和通过不受妨碍的权利。《海洋法公约》第十七条明确规定无论是内陆国还是沿海国,其船舶均享有无害通过领海的权利,此“通过”不限于穿过领海不进入内水的行为,还包括驶往或驶出内水或停靠泊船处或港口设施的行为。因此,外国船舶通过领海不只是传统理解的过境,还包括进出内水、领海、停靠的过程。同时,此种通过不得受到妨碍和任何形式的歧视。历史上,利比亚曾在1985年通过一系列规定变相妨碍船舶无害通过其领海的权利,因遭到西方国家的强烈反对而废除。

  因此,从历史发展脉络来看,领海无害通过制度的适用对象原则上是有人在船操作和营运的传统船舶,其最初的创立只是针对当时伴有人类行为参与的船舶而设计,并且主要考虑责任承担问题,对于“船舶”一词的定义也是出于当时对船舶功能认知而作出的内涵阐释,并未考虑到人不在船上的可能性,所以本质上无人船并不是领海无害通过制度传统设定的适用对象。而现代无人船之所以能够契合法律对“船舶”的初始定义,是因为其并没有失去船舶的原始运载功能,依然符合人类对船舶属性的要求。但事实上,无人船相比于人工操作船舶已经有了质的飞越,好比自主武器系统和传统步枪之间的区别。虽然人的行为的参与不构成定义船舶的要素,但船舶的智能性却深刻影响诸多方面法律责任的承担,也因此导致各国对无人船是否享有相同的海洋权利持观望态度。

  2018年19国海商法协会提交给国际海事委员会的调查问卷回执回应了各国对无人船能否适用《海洋法公约》规定的相同权利和义务,例如航行自由、通过权等。其中五国认为考虑到无人船具备国家和国际法规定的船舶能力,它们应受此约束。美国虽然不是《海洋法公约》的缔约国,但是其国内法对“船舶”的定义不考虑人员配备,因此无人驾驶船舶可能也应遵守《海洋法公约》规定的相同权利和义务,譬如,美国国家法律对无害通过的定义与《海洋法公约》相同,无人船也应遵守无害通过的规定。不过,美国也只是提供的倾向性答复,具体是否适用相同权利和义务仍需依据现实情况作出判断。马耳他的回应则是由于缺乏国内和国际层面的立法,《海洋法公约》规定的载人船的权利和义务是否适用于无人船目前还是一个有争议的问题。

  目前阻碍各国同意将《海洋法公约》规定的包括领海无害通过制度在内的相同权利和义务适用于无人船的主要担忧在于:一是领海无害通过制度本身存在的不足会加剧无人船法律适用的问题严峻性,意大利的态度就取决于《海洋法公约》对原本缺陷的处理。加之无人船网络通信技术的高度发达,军用和民用船舶的设备功能存在混同可能性,坚持军舰不享有无害通过权的国家则会持保留态度。二是无人船由于技术发展仍处于初级阶段,风险不可控,安全层面的问题成为各国主要担心的问题,比如污染风险、沿海国安全风险等,德国明确表示与安全相关的事项可能会带来的问题,将使无人船面临更频繁的沿海国检查,而沿海国如何对无人船行使检查权又是新的问题。

  因此,历史缘由和和科技进步使得无人船超出现有领海无害通过制度的规制范畴,这也是法的滞后性的体现,加之无人船技术发展的不成熟,如果允许无人船享有同传统船舶一样的领海无害通过权,则国内和国际层面的法律都面临修订或解释适用的问题。

  (二)无人船通过领海的“无害性”法律审查困难

  船舶享有无害通过的权利,固然要遵守相应的国际法义务,行使领海无害通过权的外国船舶的主要义务在于通过的“无害性”。《海洋法公约》要求“通过应继续不停和迅速进行”,不得损害沿海国的和平、良好秩序和安全。同时,《海洋法公约》第十九条第2款明确列举11项“有害”行为和1项兜底性规定,禁止外国船舶通过领海时实施该类行为,不仅包括武力威胁、搜集情报、接载军事装置等军事行为,还包括海洋环境污染、研究或测量、捕鱼等活动。

  理论上领海无害通过制度中“有害”和“无害”的界线和标准清晰,船舶是否属于“无害”应当容易判断,首先,从形式上判断,沿海国可以根据外国船舶的航行轨迹和速度判断其是否做到“继续不停和迅速进行”;其次,从实质上判断,即使符合第一项要求,如果从事了所列明的“有害”行为,也会被认定为有损沿海国和平、良好秩序和安全,例如携带核武力。沿海国对通过本国领海的船舶皆有检查和监督的权利,可采取包括制止非无害通过、防止破坏、划分航道、消除不安全因素等措施,这有赖于沿海国海洋警察的执法行动。《海洋法公约》在维护沿海国领海主权与安全、保证外国船舶“无害性”方面有明显的倾向性,在事实上消除对沿海国的实际威胁和损害。 

  但是,当人工智能技术融合到船舶营运中时,原本的“无害性”审查会囿于互联网技术的深刻介入而增大难度,无法再适用传统形式和实质的判断方法。无人船的运行依赖于发达的网络通信技术,具有高度的独立性和自主性,通过物联网、互联网、远程测控技术及大数据分析系统能够及时将船体获取的信息传输到岸基系统,比传统船舶的网络功能和数据传输能力更加强大。我国发布的《智能船舶发展行动计划(2019-2021年)》在专栏1中强调关键智能技术要具备智能感知系统、网络与通信系统和智能航行系统,船舶需要感知航行环境、船舶状态、设备状态、货物状态等数据,并将这些数据通过船岸交互系统和全船信息交互系统及时进行信息共享,最终实现船舶的自主智能航行。

  由此,无人船“无害性”审查将面临的主要困难在于:无人船所必需的正常操作行为会触碰现有《海洋法公约》规定的禁止性“有害”行为。以避碰自动化研究为例,依照当前的技术,船舶实现避碰自动化需要采集水上、水下物体目标信息源,以收集到的信息为基础进行处理和决策,再将决策指令传达操作系统以落实相关避碰措施。如果为实现避碰,那么水下物体信息就应当包括其他航行的船舶、潜水艇、冰山、礁石、水下暗礁等信息,这会牵涉海底地形的勘探问题。而智能船舶航行还会收集海水的温度、盐度、水流速度和水深等水文信息。但《海洋法公约》禁止船舶“进行研究和测量活动”,依据系统解释方法,此处的“研究和测量活动”就是指针对一国领海的科学研究和测量活动,尽管《海洋法公约》未对海洋科学研究和测量活动的内涵进行界定和区分,但根据联合国系统中的政府间海洋学委员会( Intergovernmental Oceanographic Commission,IOC) 的研究观点,海洋科学研究包括水文、生物、地质、物理、卫生等多学科研究。无人智能船舶要实现避碰不可避免地要收集领海水下物目标信息,而国家对领海享有主权,未经国家同意进行海底物理、生物、水文等特征的信息收集违反“不损害沿海国的和平、良好秩序和安全”的规定,但这又是船舶自主航行必须要进行的数据收集。显然,无人船的数据感知与收集行为与海洋研究存在混同可能性,并且无法判断这种数据收集和测量行为究竟是只为航行所需还是另有企图,是否用作军用都难以判断。这将使沿海国对无人船的“无害性”审查陷入两难境地。而我国一直主张海洋科学研究同其他科学一样直接或间接为一定的政治、经济或军事目的服务,成为大国争霸海洋、掠夺的工具,不加管制将会使发展中国家完全处于劣势。

  《海洋法公约》力求通过领海无害通过权实现沿海国国家利益和外国船舶航行利益的平衡,既赋予沿海国行使领海主权的诸多权利,也将一部分航行的权利让渡于外国船舶,以求充分发挥海洋的价值。但互联网的匿名性和强大的连接性决定无人船实施的行为具有抽象性和隐蔽性。无人船强大的智能特性在为航运带来便利同时国家安全问题也成为各国和国际组织重点关心的问题,目前,英国、挪威、韩国以及国际海事组织等多个国家和国际组织都有所侧重地研发无人船,致力于提升船舶的数字化水平,力争国际标准制定的话语权。

  (三)沿海国对无人船刑事管辖权和民事管辖权难以落实

  为维护沿海国的和平、良好秩序和安全,《海洋法公约》在第三节领海的无害通过中的B分节赋予沿海国司法管辖权,其第二十七条和二十八条分别规定沿海国对外国商船的刑事管辖权和民事管辖权,以落实船舶及其船上人员破坏沿海国和平、良好秩序和安全的的法律责任。

  刑事管辖方面,原则上沿海国不应当对通过其领海的外国船舶行使刑事管辖权,但存在四种例外情形:(a)罪行的后果及于沿海国;(b)罪行属于扰乱当地安宁或领海的良好秩序的性质;(c)经船长或船旗国外交代表或领事官员请求地方当局予以协助;或(d)这些措施是取缔违法贩运麻醉药品或精神调理物质所必要的。所列四种除c项之外都与沿海国的和平、安全和良好秩序相关,而(a)项和(b)项在实际中都没有清晰地判断标准,沿海国能否行使刑事管辖权有赖于具体案件的判断和沿海国的自由裁量和自我论证。当发生沿海国刑事管辖情形时,沿海国可以要求船舶停航并物理登船,逮捕船上与所犯罪行有关的任何人和进行与该罪有关的任何调查,这些主体包括船长、船员、旅客和其他相关服务人员。

  民事管辖方面,《海洋法公约》第二十八条要求在涉及船舶本身在通过沿海水域的航行中或为该航行的目的而承担义务和责任时产生民事纠纷,沿海国可以对船舶执行或逮捕,但仅限于针对船舶本身负担的民事义务而行使民事管辖权。例如船舶在通过领海时产生海洋环境污染责任、船舶碰撞责任、特殊服务费用缴纳责任等情形,理论上,沿海国针对船舶采取执法行为而不针对个人,但船舶只是机器没有思维和意识,本质依然是船舶背后的船舶所有人承担最终责任。因此实践中沿海国主管当局通常是与船长或船东进行沟通、协商民事责任的承担问题,比如此次“长赐”轮被埃及主管当局扣押之后就是船长、船东与主管当局沟通议价。

  但在人工智能情景下,沿海国针对无人船行使的刑事管辖权和民事管辖权的责任承担机制将发生变化。在刑事管辖权层面,登船检查和收集证据对沿海国至关重要,以备将来起诉或纠纷佐证之需。但沿海国对无人船的刑事管辖方式将不能继续适用人为物理登船逮捕或调查的办法,特别是无人货运船舶的刑事管辖因为没有人的存在而无从下手,即便能够拦截船舶,最终责任仍需要人来承担,如何确保沿海国当局能够联系到有关人员?在民事管辖权层面,无人船的民事责任承担问题也会困扰沿海国,理论上沿海国依然应当在涉及船舶本身的民事义务时执行或扣押船舶。但是,无人船没有船长或船东在船,沿海国主管当局缺乏可当即进行沟通、协商的对象,也没有权限和能力操控船舶以使其能够停船、卸货承担义务,给现实操作带来极大不便。这正是目前各国主要担心的问题,根据国际海事委员会(CMI)的调查问卷报告,各国对责任主体的确定存在担忧。英国在给国际海事委员会的调查问卷回复中提到船上缺少人员意味着一旦发生违约,船上没有可逮捕的人员,日本提出其国内法的若干条款也是建立在船长在船的情景下,而新加坡则提出在沟通和决策方面如何远程确认相关人员身份的问题。

  实质上,沿海国针对无人船行使刑事管辖权和民事管辖权问题难点在于沿海国如何能够控制船舶,包括对船舶的执行、逮捕、扣押,如何确保技术发达国家和技术发展落后国家都能够对通过本国领海的无人船有控制的权限和能力,如何通过船舶相关记录或通讯设备联系到船长、船东或岸基控制人员。沿海国的刑事管辖权和民事管辖权如何落实是无人船适用领海无害通过制度的核心问题,表面上看这是一个技术问题,但实质上这是一个制度设计的问题。技术规则法律化在海事立法中并不少见,避碰规则、适航义务等都是由技术问题最后转化为法律规则,保障沿海国的刑事管辖权和民事管辖权也会是无人船适用领海无害通过制度中需要确立的一项技术性的法律规则。

  无人船的关键智能技术是综合管理和控制系统,这种系统具备人工智能共有的缺陷,即计算机语言的不可解释性和安全漏洞的难以控制性,而之所以存在这样的缺陷,一是人工智能本身使用的是抽象的计算机话术,讲求的是自身的技术逻辑,二是这种计算机科学方法论是概率论而非责任归责中的因果论。无人船系统故障在技术发展中不可避免,保证沿海国行使司法管辖权、在一定程度上指引、控制船舶的权能有其必要性。

  三、无人船适用领海无害通过制度的法律应对

  无人船融合经济高效、节能环保和安全可靠的优势,具有巨大的发展潜力,目前已成为各国研发热点项目。但无人船的研发、取得及其使用必须遵守国际条约、尊重国家主权,因此国际社会应紧跟形势,进一步完善和发展规制无人船领海无害通过权的法律机制,从事前预防、事中控制、事后追责三个层面确保无人船的合法使用。

  (一)构建船旗国对无人船“身份”审查机制

  无人船在载货等商业操作方面所进行的活动性质与有人船并无二致,它们的功能足以符合“船舶”的要求,无人并不能成为科技和制度不可逾越的鸿沟,没有充足的理由拒绝无人船适用现有法律制度,《海洋法公约》设定无害通过权目的也在于保障商用船舶的贸易畅通。无人船应当享有领海无害通过权,但需要遵照公约规定和各国对于安全问题的考量,重新设立船旗国审查机制,在无人船投入使用之前就加强审查和管理,确保无人船遵守国际公约规定,特别是船舶的智能性数据说明,确保船舶的智能性不会给沿海国带来安全风险,例如军用和民用功能的混同等。

  船旗国审查机制是一种预防机制,防止无人船的研发和应用超出船舶运载功能范围,改变其商业运输船舶的身份,存有其他企图,违反领海无害通过制度的要求。《海洋法公约》第九十四条船旗国的义务为确立无人船的国家审查机制提供了法律依据。公约要求船旗国要对悬挂其国旗的船舶实行有效的行政、技术和社会事项的管辖和控制,其中包括船舶的构造、装备和适航条件以及信号的使用、通信的维持和碰撞的防止,并在采取措施时遵守一般接受的国际规章、程序和惯例。由此可知,船旗国既有义务也有必要对船舶的名称和实际情况登记在册,对无人船的“身份”做明确的鉴定,并对其军用和民用功能予以区分和标识,以遵守无害通过权的国际条约和沿海国的法律规章。同时,这种审查应当覆盖无人船研发、取得和使用的全过程,从系统编程、使用目的、使用主体及预期效果等全部进行审查。除保密性信息之外,无人船相关信息都应当在船舶登记时予以公示,以备沿海国或港口国及时获取。

  船旗国审查机制对无人船的“身份”确认还出于军舰特殊性的考量,当前军舰领海无害通过权在各国之间仍未达成一致,判别无人船的“身份”决定商用无人船能否顺利享有无害通过权。因此,构建无人船“身份”认定的国家审查机制从这一层面讲也具有必要性。同时,人类对无人船的需求会促使国家怠于行使法律审查的义务,这是未来无人船使用的风险之一,构建国家的强制性审查机制和确立其责任制度是必不可少的程序。

  从目前各国反馈给国际海事组织的问卷来看,国际社会趋向于无人船适用《海洋法公约》中的权利义务,国家进行监管和自我监管将成为新技术发展和可持续性的重要参数。

  (二)沿海国建立无人船通报制度

  一艘无人驾驶船只不太可能比载有危险物质的船只造成更大的危险,在合理的管理下无人船将比传统船舶更安全、更高效。 无人船的“无害性”审查是沿海国的权利,因此克服“无害性”审查的困难还需沿海国自身建立和完善相关制度措施。

  沿海国作为领海主权国家,有权监督和管理通过其领海的船只。建立无人船及时通报制度要求无人船通过沿海国领海之前应当及时向沿海国有关当局报备通过事项,包括但不限于船舶名称、船籍、船舶国际呼号等船舶登记簿上的信息,还应当包括此智能船舶主要的智能性功能,以及船舶预计通过的时间等内容。当无人船进入一国领海时,自主航行船舶应当自动识别海域,即将进入沿海国领海水域前向沿海国发送通过领海相关信息,履行信息交互义务,明确本船的安全性和可靠性,以保证船舶的顺利通行。这种报备并不等同于许可,沿海国依然要遵守任何国家的船舶享有无害通过一国领海的权利,坚持《海洋法公约》全球航行的优先性理念。报备义务不能阻碍船舶通行,只要船舶提前报备信息即可直接进入沿海国领海,不需要等待沿海国作出任何回应,但是没有进行信息报备的无人船舶则不能享有无害通过领海的权利,沿海国有权予以查询或驱逐。

  (三)沿海国可加设航道网络监管设施或指定特定航道

  《海洋法公约》赋予沿海国采取必要措施防止通过本国领海的船舶对本国安全、环境、设施等方面造成影响和破坏,这些措施包括划定领海无害通过的航区、建立监测监视制度、登临检查可疑船舶等。因此,沿海国为便于对无人船的“无害性”审查,防止无人船的感知系统获取本国重要海域的研究数据,首先可以在原有的领海指定航道上增加监管设施或反监测设备,但这种监管设施不得恶意拦截无人船通讯信息或妨碍无人船的无害通过。其次可以依据本国领海的地理环境划定专门的无人船可航区域,限定凡是标志为无人船的船只通过本国领海均需要接受本国划定的航道,否则视为违反沿海国的法律规章,将新型船舶的潜在威胁限定在区域内,当然这种划定不得变相干扰无人船的正常通行和安全。

  网络信息技术的介入加大了无人船“无害性”审查难度,但对无人船的监管也将主要依赖于网路信息技术。国际上目前也对网络空间的安全问题多次进行讨论,就现行的国际法规则在网络空间的适用进行解释和论证,并已经形成《塔林手册2.0版》,其中对国家提出“审慎”义务,防止领域内发生不利他国的网络行为。 当然,国家之间由于科技水平发展的差异,对于无人船“无害性”监测的能力悬殊,在网络信息技术高度发展和普遍应用的当下,加强国际合作仍然是规避风险的可选之策,国家间合作能够及时披露可疑船舶并将信息共享,弥补部分国家科技水平的欠缺,以供相关国家参考和提高警惕,加强对该船舶的执法监察。

  (四)船岸通讯技术法律化保障沿海国司法管辖权

  无人船能否顺利适用领海无害通过制度取决于沿海国对本国安全的控制程度,保证沿海国能够继续实施刑事管辖权和民事管辖权,维护本国安全和利益是无人船被沿海国接受的关键。

  本质上,对待无人船应当像对待有人船那样,有人与否不加考虑,只就事件本身来处理。技术上,无人船的远程控制人员要能够像在船上那样与沿海国主管当局进行交流沟通,并就有关问题进行处理,如此,沿海国行使管辖权问题和无人船的法律责任问题就迎刃而解。这要求无人船首先在技术上保证网络通讯设备畅通以及通讯信息的准确性,沿海国能够及时联系到船长、船东或岸基控制人员,沟通有关刑事或民事纠纷。其次,保证沿海国必要时能够登船检查和取证,这种义务可以通过岸基无人船负责人员的授权来履行。这对船载网络系统的稳定、及时、精确和高效提出要求,船岸通讯设备需要保证实现船岸两端实现不迟延地沟通,沿海国如同与在船人员进行交流一样。近年,无人船技术研发在各国开展,日韩两国都占据技术优势地位,同其他大国一样意欲在技术标准领域“补空白、占位置”,两国都认识到通信网络、高速船载网络对无人船双向通信和全部船体之间信息共享的重要性。提升船岸通讯技术对保障沿海国司法管辖权至关重要。

  显然,沿海国的司法管辖权仅凭技术保证无法提供有力保障,技术标准需要上升到法律高度才具有约束力和执行力,有必要重新审视船舶的配员规则,由对在船人员的考察转为对岸基人员的要求,以法律条文明确各方责任。首先,无人船的研发人员和制造商要在船舶建设过程中对智能系统的设计符合这一标准,利用人工智能算法技术保证沿海国的管控可以实现。当然由于人工智能技术不可避免的算法漏洞和环境复杂性,研发人员通常对此不会要求对外承担责任,否则苛刻的要求将不利于技术的改良和进步。其次,国家的审查责任和管理责任,船旗国在验收无人船时要检查其是否符合及时通讯和沿海国管控标准,如果没有达到此标准则有督促船舶整改的责任。如果船旗国没有尽到审查义务或是故意放任无人船逃脱违反沿海国和平、良好秩序和安全的责任,则国家责任在所难免。此种责任机制的建立也是为国家审查机制的落实提供助力,否则国家的审查机制会形同虚设,同时在一定程度上解决方便旗船的责任问题,确保必要时候,沿海国根据船舶的 IMO 编号或其识别标记自动联系国家当局。最后是船舶所有人的保证责任。船舶所有人作为无人船的终极控制者应对船舶符合技术标准承担最主要的法律责任。在人工智能技术的应用下,无人船发生法律责任沿海国最主要仍是通过船舶所有人来实现责任承担,尽管无人船能够实现拟人化,但机器不是法律上的责任主体,责任应当由所有权人承担。船舶所有人要承担船舶符合管控标准的最后一层保证、检验责任,以实现船舶的顺利通行。

  结论

  无害通过是一项由来已久的制度,但无人船的出现为它带来新的问题。随着人工智能技术的介入,沿海国国家利益和海洋自由之间的博弈需要新的规则平衡,无害通过制度因而面临规则的调整和修订,以确保在网络信息技术高度发达的情势下沿海国的和平、良好秩序和安全依然能够得到保障。但是,无人船对无害通过制度的冲击不止于本文讨论的“身份”的鉴定、“无害性”的法律审查和违法后果承担的保证机制,还有部分历史遗留问题在人工智能背景下重新进入大众视野并且亟待解决,譬如军舰的无害通过问题。因此,无人船带来的影响远不止于无害通过制度,其对海洋法、海商法、国际法等都有质的影响,在全球化背景下,这些问题的解决不能由单个国家的意志决定,更需要国际合作来解决新事物引起的新问题,从而推动全球科技与法律的平衡。在这一方面,国际海事组织可以软法律文书的形式对实践作出指引,以告知良好的做法和发展,有助于各国形成共识。无人船在海洋中的应用已势不可挡,在合理的规制下,其对打击毒品运输、恐怖主义和非法移民走私等都将发挥作用,与此相关的国际规则制定话语权争夺在全球上演,我国在引领科技发展的同时,也应当积极参与国际规则制定,提升国际话语权,践行我国海洋强国战略,维护我国海洋权益。(作者郭萍系中山大学法学院教授、博导;姜瑞系中山大学法学院国际法博士生)

 


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