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吕忠梅:环境法典编纂论纲

时间:2023-07-27   来源:法治网  责任编辑:cche

□ 吕忠梅

当代中国,有习近平生态文明思想和习近平法治思想奠定坚实政治基础,有“建设人与自然和谐共生的现代化”的时代呼唤,中国法学会环境资源法学研究会自2017年成立“环境法典编纂研究课题组”,形成了相对系统的研究成果。笔者在课题组前期研究的基础上,就中国环境法典编纂的理论基础、编纂方法、逻辑架构、主要内容和重点问题等提出构想。

环境法典编纂的基本立场

以“人与自然生命共同体”为哲学基础。设定环境法典中的“人”,将良好生态环境和生活环境等纳入“经济人”的利益目标,对“经济人”的行为进行生态理性约束,是环境法典的人性标准预设;界定环境法典中的“自然”,“资源”“环境”“生态”三者密切联系且在一定条件下相互转化,这种包含不同面向、强调互动联通的完整自然是环境法典赖以为基的自然观基础;明确环境法典中的“人与自然关系”,对人与自然关系在新高度上的辩证统一认识,是环境法典构建法律关系的文明观基础。

环境法典具有显著的领域法属性。环境法具有超越“主客二分”“天人合一”哲学的本质属性,以“生命共同体”理念建构法律规范体系,环境法典不能照搬传统法典编纂理念与模式。生态环境问题的多重性和复杂性,决定了生态环境立法的法律与科学嵌套、法律与政策转化、不同法律手段融合的格局,具有“领域型”特征。

采取实质性、适度化编纂模式。通过选择体现环境法本质的重要部分加以整合,对基础性范畴、制度和内容进行全面规定,体现环境法的领域法特征,使法典化成为促进国家环境治理体系变革的主要手段;同时适当降低法典化的条件和逻辑要求,实现动态的法典化,增强环境法典的适应性和灵活性。

以可持续发展为主线展开逻辑建构。可持续发展具有认识论与方法论统一、价值理性与工具理性集合的“神行兼备”特性,可以统领生态安全、环境正义、代际公平、公益保护等工具性价值,也契合生态环境治理的整体性、系统性方法。以可持续发展为核心价值和逻辑主线,既体现“人与自然和谐共生”的生态文明理念、保障实现“美丽中国”国家目标;又采用国际通行法律语言,为共建人类命运共同体贡献中国智慧和中国方案。

环境法典总则编的基本定位与体系结构

总则编提炼和归纳生态环境领域普遍适用的基本概念、基本原则和基本制度,在可持续发展目的价值的指引下,完成制度传承与理论创新的结合,构建适合生态文明时代需求的环境法基本范畴体系、法律制度体系,以统领各分编并指导处于变动创新中的环境单行立法。

建立可持续发展的目的价值。确立“可持续发展”的目的价值,界定“生态环境”的概念,以“人与自然和谐共生”理念为基础,形成“人—自然—人”的法律关系,构建公法手段与私法手段结合、“权力”与“权利”沟通、个人利益与生态利益协调的法律规范体系。

建立现代环境治理体系与基本制度。总则编以提取公因式为主要方法,确立保护优先、自然恢复,风险预防、综合治理,政府主导、公众参与,受益补偿、损害担责等环境法基本原则;以主体及其权力(权利)职责(义务)类型化为方法构建政府、企业、公众多方共治的环境治理体系,形成全社会共同推进环境治理的良好格局;并以“生态环境”概念的“一体三面”为调整范围,全面梳理现行立法、生态文明体制改革实践、执法司法经验,总结归纳能够涵盖各分编的基本制度。

需处理的重点难点问题。实现环境权“入典”,可采用在总则编确立“一般环境权”,在污染控制编和自然生态保护编中具体化为“健康环境权”和“自然享有权”的“一体两翼”方式。妥善处理与环境保护法及其他相关立法的关系,以“适度法典化”为原则,由总则编确立生态环境法律体系的基本规则,各分编根据自身特点和法典编纂逻辑需求在现行有效立法的基础上进行取舍。

污染控制编的基本设想与重点难点问题

污染控制编以现行污染防治立法为基础进行编纂,基于“以人民为中心”的法治立场,立足对现行污染防治立法的梳理和对打赢“污染防治攻坚战”的实践经验总结,以“环境污染”为基础性概念,体现“生态环境”的“环境”面向,形成“基本规定+环境要素与污染物控制专章+行政法律后果”的框架。在法典编纂完成后基本废止现行污染防治单行法。

确定污染控制编的调整范围与价值取向。通过界定“环境污染”的法律概念,以确定本编的调整范围:对环境介质污染的控制,污染物质/能量控制以及有毒有害化学物质与新污染物控制。本编应以“保障公众健康”为价值取向,并以“污染控制”的理念构建相应制度,贯彻落实“风险预防”原则,促进我国环境治理体系从“环境质量管理”到“风险预防”的转型升级。

既“编”又“纂”形成规范体系。以融贯理论为方法指引,通过“编”的方式统合污染防治单行法,实现法律规范的逻辑一致性;通过“纂”的方式补充完善现行制度,回应生态文明建设中的新情况、新问题,彰显污染控制编的理念创新、体例创新和制度创新。

污染控制编还需对建立以排污许可为核心的固定污染源控制制度、强化环境物质迁移致害的法律规制弱项、填补新污染物治理空白等重点难点问题,展开深入研究。

自然生态保护编的基本设想与重点难点问题

自然生态保护编以现行自然资源立法、生态及生物多样性保护立法、特殊地理区域保护立法为基础进行编纂,以“自然生态”为基础性概念,体现“生态环境”的“生态”面向,基于促进生态优先的价值取向,形成“基本规定+生态要素与生态区域保护专章+行政法律后果”的框架。法典编纂完成后,自然资源开发利用和管理的相关立法不应废止,但需作相应修改。

确定自然生态保护编的调整范围和价值取向。通过界定“自然生态”的概念,确定自然生态保护编的调整范围,即自然界中客观存在的各种具有自然属性、参与生态过程、发挥生态功能、需要法律保护的物质、空间和系统,包括生态要素和生态区域两大类型;明确以包括保护优先、自然优先、系统优先三个主要方面的“生态优先”为价值取向;在“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”理念下,确立“生态系统综合管理”体制机制。

构建契合生态整体保护的规范和制度体系。以生态整体保护为核心进行提炼、扩展、优化,整合现行相关法律、政策中的保护性规定,根据调整范围构建“生态要素保护”和“生态区域保护”两种类型的规范体系,合理分权、明确分工,建立顺应时代要求的制度框架和体制机制。

自然生态保护编需要设定衔接条款,实现本编与相关法律的制度衔接;通过专门条款,落实公民环境权中的“自然享有权”,确认自然公产并构建相关制度体系等。

绿色低碳发展编的基本设想与重点难点问题

确定绿色低碳发展编的调整范围与价值取向。通过界定“绿色低碳发展”的概念,将在经济社会中存在的具有生态属性、发挥生态功能、达至生态目标的行为和系统等纳入调整范围;以促进经济绿色发展为价值取向,体现可持续发展的“经济可持续”面向;树立资源循环利用理念,重构相关法律制度体系,回应经济发展的新链条、新业态和新格局对绿色低碳发展的挑战。

实现绿色低碳法律规范的系统安排。明确标准的法律规范属性,以标准体系化“串联”市场经济活动各环节、各领域的绿色低碳发展法律制度体系;以“降碳”为制度边界,作为贯穿本编的“辅线”,为促进“经济全流程”绿色低碳转型提供体系化制度保障。

绿色低碳发展编还应以统筹国内国际法治为出发点,通过制度设置和转致条款增强国际互动,促进合作;以“碳”为规制对象,以“降碳”为重要目的,妥善处理具有内在一致性的气候变化减缓与适应的关系;明确以原则性规范构造为主,建立与相关法律的衔接机制和激励各方面参与绿色低碳发展的积极性。

(原文刊载于《中国法学》2023年第2期)

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