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第五届“中国-西部法治论坛”研讨成果综述

时间:2011-10-27   来源:  责任编辑:admin

        第五届“中国•西部法治论坛”于2010年6月15日在新疆乌鲁木齐举行。论坛的主题是“西部发展稳定法治保障”。这次论坛共征集论文1012篇,评选获奖论文157篇。这些成果紧紧围绕西部发展稳定中带有全局性、前瞻性、战略性的重大法治理论和实践问题,注重应用对策研究,立足研究现实问题和解决实际问题,大多具有较高学术水平和应用价值的研究成果。现将分专题研讨的主要观点综述如下:

        专题一    西部经济社会协调发展的法制建设

        一、关于我国民族地区法治统一的理论基础
        我国是一个统一的多民族国家,探讨法治的统一问题,特别是西部民族地区与中、东部地区的共性特征,是必须直面的现实问题。青海省法学会专家学术委员会委员马天山指出,国家制度和社会运行结构中的共性问题,是构成我国民族地区法治统一的理论基础。
        (一)国家制度中的共性问题。论者指出,主要表现为“四同”:一是政治制度相同。依据我国宪法和法律规定,我国是人民民主专政的社会主义国家,是单一制的统一的多民族国家。从国体和政体来看,我国西部与中、东部地区的政治制度完全一致。二是法律制度相同。我国西部民族地区与中、东部地区归于统一的法律制度,其显著标志在于:一个宪法,效力最高;一套法律,管辖及于全国;一套机构(司法机构),自成体系。三是经济制度相同。我国东、西部地区经济发展程度虽然存在差异,但经济所有制、分配原则、劳动及经济管理方式等基本经济制度却是完全统一的。四是前进方向相同。我国西部民族地区与中东部地区拥有共同的政治、法律和经济等国家制度以及共同的发展前景,即构建社会主义和谐社会。
        (二)社会运行结构中的共性问题。论者指出,主要表现为“四个方面”:第一,人与人的关系相同。当代我国人与人之间的关系,在内容上表现为平等主体之间和谐相处的、新型的社会主义关系,在形式上则表现为宪法原则,即法律面前人人平等。无论在西部或中东部地区,我国人民都是国家的主人,具有相同的政治地位、经济地位和法律地位,享有同样的权利和义务。第二,人与自然的关系相同。当代我国在可持续发展的理念下,将人和自然的关系统一于和谐之中,任何地区都应对资源保持共有共享,反对破坏和掠夺,因为生态环境与人类未来紧密相连。第三,人与社会的关系相同。我国公民,不论地域和民族差异,其在社会属性上完全一致,同处于社会主义时代文明、民主、和谐、开放的生活、生存和发展环境之中。第四,文化和血缘相同。在我国各民族共同发展的历史画卷中,文化与血缘上的相同培养出了同样浓厚的国民认同感、凝聚力和向心力。

        二、关于区域经济合作法律制度
        (一)国内区域经济合作。加强国内区域经济合作,是促进我国区域经济协调发展的重大举措。陕西省商洛市委党校副教授杨建军等就构建关中——天水经济区政府合作机制指出,该经济区一体化的发展进程正由于区域政府间合作机制的缺失而面临制度性障碍,应当借鉴国内外区域经济合作管理和规则,建立健全促进区域政府合作的法律制度。一是建立健全宏观调控法律制度。包括制定宏观调控基本法;健全完善保障区域良性竞争的相关法律法规;制定《关中——天水经济区法》及其相关政策法规。二是建立权威性的经济区组织协调机构。即在联席会议机制的基础上,组建由国家发改委和陕西、甘肃两省及有关市政府领导参加的关中——天水经济区规划实施工作委员会,并建立相应的年度会议制度。三是完善和优化经济区地方政府间的合作制度。包括平等互信的政治对话机制;协调互动的动力激励机制;畅通的信息交互机制;互惠互利的利益协商机制;严格的行为监督约束机制;公正合理的执法协作机制。四是推进行政管理体制的改革与创新。包括弱化行政区划边界;减少行政区划管理层次;增强财税体制的灵活性和统筹性;鼓励建立各类半官方及跨地区的民间组织。五是构建经济区内政府间合作的政策支持系统。应当建立经济政策系统、科技创新系统、人力资源系统、公共基础设施系统以及政府行政支持系统。
        (二)国际区域经济合作。目前我国与中亚国家经济合作日益频繁,上海合作组织(SCO)的成立与发展,为在中亚形成新的区域经济创造了条件。新疆社会科学院法学所所长、副研究员白莉指出,在我国与中亚国家的区域经济合作中,构建法律保障机制具有现实性与必要性。现实性表现为稳定的政治外交和共同的经济利益的需求;必要性表现为实现合作目标必须进行法律化设计。因此,应从以下几方面建构与中亚国家区域经济合作法律保障机制:一是积极推动上海合作组织达成区域贸易协议(RTA)。应积极促进与SCO其他成员国的双边经贸关系与投资关系,通过双边自由贸易协定模式稳步推动RTA的达成。二是在SCO框架内建立经贸、投资、能源与环境争端解决机制。应包括的内容有:价值取向和基本原则;专门的组织机构;调停与调解;争端解决程序。三是积极调整和补充各成员国国内经贸投资法律,增强各国政策法律的稳定性与透明度。以此,为区域经济合作营造出贸易政策和法规框架与稳定、透明的体制环境。四是建立双边和多边区域投资合作制度。重点领域放在:积极签订能源合作领域协议; 建立推进现代物流区域化发展的统一协调机制; 借助SCO制定共同的经贸合作规则。五是创建监管实施机制。应采取相应措施保证国际投资规范的实现,如加强国际投资规范的领导机制;针对国际投资规范设立专门机构;对多边投资合作推进设定集体与单边行动表。六是发挥区域经济合作中的政府职能,完善涉外经济合作的法律体系,优化法制环境;充分发挥“中哈霍尔果斯口岸边境合作中心”的示范效应,促成上海合作组织框架下区域经济合作目标的顺利实现。

        三、关于西部大开发中的法治建设
        众论者指出,西部大开发是一项以经济开发为中心,集政治、文化、社会全面发展的综合性工程,其顺利实施和正常运转需要良好的投资环境、民主科学的政府决策、健康的市场秩序和稳定的社会治安环境,应当依靠健全的法律制度予以规范和保障。引导、促进、保障西部大开发的顺利进行就必须创造出良好的法治环境。
        (一)西部开发中的法治环境建设。有论者指出,法律文化的进步和法治环境的改善将成为西部地区贯彻落实依法治国战略的重点和难点之所在。因此,西部法治建设应着重从以下几方面入手:第一,采取科学的立法方针,发挥中央和地方两方面的积极性,实现法律供求均衡,促进西部社会经济协调发展。一方面,要加强中央宏观调控立法,依法从宏观上进行策划、组织、协调、管理;另一方面,西部地方性立法应在遵循国家宪法和法律的前提下,充分体现其享有的立法权限及优惠政策。第二,注重多种法律资源的合理配置,积极利用法治本土资源,促进民族法制建设,推动西部法律创新。具体表现为“三个合理配置”:一是实现民族法制的合理配置,将国家对少数民族地区实现经济社会可持续发展的总方针与基本政策法律化;二是国家宏观经济法机制与民商法机制的合理配置,应遵循法律供求规律,优先制定以意思自治为核心、兼顾诚信原则和公序良俗原则的私法规范;三是国家成文法和民间习惯法,特别是适合现代文明发展潮流的乡规民约、民间习俗的合理配置,以实现国家法和西部地区的实际情况相结合,找到当地传统文化与现代法制文明的最佳结合。第三,加大法制宣传力度和执法力度,逐步形成独特的西部法律文化,使法律成为全体公民遵行的基本规则。
        (二)西部开发中的基础设施建设征地法律问题。随着西部大开发战略的实施与发展,我国西部地区日益重视运用土地征收这一重要手段来推进基础设施建设,加速经济发展和城市化进程。有论者以重庆市基础设施建设征地纠纷为例,分析指出目前我国的基础设施建设征地普遍存在用地手续不齐全、“三边工程”现象突出、安置待遇落实不及时、补偿安置争议等问题的成因在于:首先,在立法层面上。一是土地征收目的模糊化。表现为对“公共利益”界定不明;立法规定存在冲突,未将公益性用地与经营性建设用地严格区分;审批程序中没有征地目的合法性的专项审查。二是有关征收程序的立法规定存在缺失。表现为未能完全保护被征地人的合法权益;在立法技术上存在缺陷,将土地征收程序与农用地转用审批、建设用地审批程序混同。三是现行补偿机制滞后。表现为补偿范围过窄;补偿对象不明确。其次,在执法层面上。存在问题表现为:报批程序复杂,导致违法行政;征地中信息不畅,农民参与程度低;征地批文滞后,引发“政策补差”等。针对以上问题,论者提出应通过完善配套法律法规,健全完善权利救济机制,促使争议纠纷得到有效解决。首先,完善立法,制定基础设施建设征地补偿安置办法。具体包括:坚持耕地保护、维护农民合法权益、保证国家建设用地、依法行政、可持续发展等基本原则;明确规定用地制度、土地征收范围及补偿程序;完善各项配套措施,建立农地价格评估体系,建立和完善符合国情的现代农用地产权制等。其次,健全完善基础设施建设征地的权利救济机制。具体包括:改革行政救济模式,完善行政协调和裁决制度,强化行政复议,组建独立的土地征收纠纷专业裁判机构;加大司法救济力度,充分合理运用司法职能,妥善审理各类征地纠纷案件支持合法的基础设施建设项目,依法否定违法征地行政行为;切实尊重和保障被征收人的合法权益。
        (三)西部开发中的城市房屋拆迁立法模式重构。伴随着西部城镇化进程的加快及“旧城改造”工程的展开,城市房屋拆迁问题日益突出。西北政法大学讲师、法学博士袁震等指出,《城市房屋拆迁管理条例》导致城市土地拆迁过程中同时出现两个相互排斥的建设用地使用权存在于同宗土地上,直接导致房地产开发商与业主之间的激烈对抗,也使得政府在城市房屋拆迁进程中难以发挥应有的积极作用,实质上采取了一种混淆协商拆迁模式与政府主导型拆迁模式的拆迁变异模式,既违背民法基本法理,也不符合我国国情。因此,该论者提出,应当对我国现行城市房屋拆迁立法模式进行重构,其基本思路为:城市房屋拆迁立法应对协商型拆迁模式、政府主导型拆迁模式与折衷型拆迁模式均作出规定,并着重规定在我国具有广阔适用空间的政府主导型拆迁模式。第一,就政府主导型拆迁模式,必须对其运作的前提¬——公共利益进行准确界定,以期达到既能保护公民财产权益,又能推进城市房屋拆迁进程的目的,且应明确规定:政府必须在符合公共利益的前提下,在保障被拆迁地区居民参与权的前提下,收回建设用地使用权,并对土地上的公民房屋等进行征收,启动城市房屋拆迁进程。第二,就协商型拆迁模式,政府除对开发商的资质以及拆迁进程符合城乡规划进行监督外,不应再积极介入拆迁过,并明确规定:开发商通过协商谈判从业主等建设用地使用权人处取得建设用地使用权后,才能启动城市房屋拆迁进程。第三,就折衷型拆迁模式,如存在部分建设用地使用权人未能与开发商达成建设用地使用权转让协议的情形,则房地产开发商可以选择放弃建设用地使用权转让谈判或者向政府提出启动政府主导型拆迁模式的申请,由政府考量并决定是否征收该建设用地使用权,并明确规定:只有为公共利益需要,拆迁进程确有必要进行下去,政府才能依法批准开发商的申请,启动折衷型拆迁模式,否则,政府应当依法驳回开发商的申请。

        四、关于我国“三农”法律制度建设
        诸多专家、学者指出,我国的“三农”法律制度体系目前已基本建立并初具规模,它是在传统城乡经济二元结构的条件和基础上形成的一整套制度框架。然而,“三农”法律制度建设,从宏观层面来看,整体系统性较弱,法律法规规范性程度不高,总体研究相对滞后。因此,应当从其制度建设的基本范式转换入手,认真反思和探讨其制度需求及发展思路。
        (一)我国“三农”法律制度的范式转换。甘肃农业大学法学系副教授潘醒指出,在当前城乡统筹背景下,建立在城乡经济社会二元结构基础上的“三农”法律制度体系,已不能满足和适应我国现阶段“建立城乡统筹,推动城乡经济社会一体化发展”的战略部署与要求;传统的二元结构的弊端,引发我国财税、金融、产业制度障碍及户籍、就业、社保等问题的出现;现代一体化制度则能破解深层次的社会问题。因此,我国的“三农”法律制度建设应从二元结构制度范式向一体化制度范式转化。
        (二)城乡一体化制度范式下的“三农”法律制度构建。潘醒副教授提出,应充分利用国家已有的政策与法律资源,通过完善立法,构建能够推进城乡一体化发展的地方性配套法规与制度框架。基本思路为:在立法理念上更加注重城乡统筹;在立法价值取向上更加注重“多予少取放活”; 在立法重点上更加注重农村经济的可持续性协调发展;在制度设计上更加注重准确定位政府的职能。重点领域包括:进一步建立和完善农村市场主体法律制度、农村产权法律制度、农村市场交易法律制度、农村宏观调控法律制度、农村社会分配法律制度、农村社会保障法律制度、农村社会事业法律制度、农业生态补偿法律制度、农业补贴法律制度及农村可持续发展法律制度。

        专题二   西部地区可持续发展的法治基础

        一、关于西部地区可持续发展的法治保障
西部地区的可持续发展是在我国西部大开发战略进入新的历史阶段下提出的。西部开发不仅仅是要促进西部经济的崛起,更重要的是要推动西部社会整体的全面进步和协调发展,最终实现西部人口、经济、社会、资源与环境的可持续发展。诸多专家、学者认为,西部经济社会的协调发展必须走可持续发展与依法发展之路,而在实现西部可持续发展的过程中,必须加强地方法治建设,促进和保障西部经济社会协调发展。
        (一)法治保障对西部地区可持续发展的助推作用。重庆市人民检察院第一分院检察官周一志认为,我国西部地区相对于中、东部地区而言,具有发展时间上的延迟性、发展任务上的艰巨性、发展方式上的可持续性,即“三维性”特征,法治保障能够对助推西部实现可持续发展具有积极作用。第一,从层级角度来看,法治保障具有基础性。法律具有教育、规范、引导、制裁等功能,能够从根本上维护西部地区的社会稳定。第二,从效力角度来看,法治保障具有最高性。在制度层面,宪法法律具有普适性效力,任何组织和个人不得违反;在实务层面,法律的强制性与制裁性能够对西部发展中的违法犯罪行为起到震慑作用。第三,从功能角度来看,法治保障具有全面性。法治具有政治、经济、文化功能等,能够涵盖到西部可持续发展的各个领域。第四,从时态角度来看,法治保障具有稳定性。通过法律建立有效的常态化的利益激励机制,有利于为投资者提供公平竞争的环境和合理的预期。第五,从内容角度来看,法治保障具有开放性。包括法律调整对象的开放性、法律内容的可调整性、法律形式的灵活性,能够更好的服务西部可持续发展的需要。
        (二)加强西部可持续发展的法治保障的必要性。有论者分析指出,西部地区可持续发展面临的特殊问题是加强法治保障的客观要求:一是改变落后,法治为先。从西部与东部地区相比较的角度来看,西部地区的发展呈现出经济发展落后、社会发展落后、知识发展落后三大特点。而法治在落后地区的建立往往是超前的或强制性的,先进的法治对于落后地区的社会进步和人口素质的提高还具有重要的教化作用。二是发展模式,法治为信。西部地区处于内陆,历史上形成了封闭、粗放、低效的发展模式。西部地区可持续发展战略的实施为西部地区发展模式的改革提供了机遇,而变革则需要法治进行保障和确认。三是环境保护,法治为本。西部地区对我国其他地区的生态环境有着极大的跨区域影响,是维持我国整体生态环境稳定的重要地区。而西部地区实施可持续发展,加强生态环境保护,必须以法治作为基本保障手段。
        (三)西部地区可持续发展法治保障的基本思路。周一志检察官认为,加强西部地区可持续发展法治保障应着重从以下四方面入手:首先,以法律体系完善为前提,正确处理西部可持续发展与法律自身可持续发展的关系。在国家层面,制定《西部可持续发展促进法》或《西部发展综合促进法》;在区域层面,制定区域合作条例或规范;在地方层面,西部各省(直辖市、自治区)加快制定相关配套法规或规章。其次,以法治政府建设为关键,正确处理政府权力有效运行与西部法治秩序形成的关系。加强诚信政府建设、服务型政府建设和有限政府建设。再次,以政法队伍建设为核心,正确处理西部发展的司法需求与政法人员素质提升的关系。在人才的引进上,要分层次有序进行;在人才的培养上,要按规划稳步推进;在物质保障上,要依条件逐步改善。此外,以法治外部环境为支撑,正确处理法治建设的内在合理性与外部基础环境的关系。既应重视人文素质、权利意识、守法意识的培养,又要重视立法与决策的民主性,并进行广泛的法制宣传。
        (四)西部地区可持续发展法治保障的基本措施。还有论者指出,西部地区应借鉴外国和我国沿海发达地区进行科学立法以推进经济发展方面的成熟经验,适当引用具有良好成效的法律法规,实施以下基本措施:第一,制定一部综合法,即《西部地区可持续发展法》,以法律形式体现国家在利用西部资源、能源和保护生态环境,实现可持续发展方面的总体要求。第二,产权法律先行。制定保护投资、开放和开发的法律法规,对西部地区各种资源、能源产权的取得、界定、保护、救济等进行统一规范,建立西部经济开发激励机制和约束机制,鼓励开发和经营。第三,环境资源法律先行。西部的发展必然在确保资源得到妥善保护和最有效率开发的前提下进行。第四,借鉴东部地区改革经验,在慎重进行成本效益分析的基础上,制定具有本地区特色的,且适应本地区情况的法律制度。与此同时,也要对西部现行的地方性规章、自治条例和单行条例进行清理,取其精华,去其糟粕。

        二、关于西部地区可持续发展的知识经济路径研究
        新兴的知识经济,是“以知识为基础的经济”,是相对于以自然资源为基础的传统农业和工业经济模式而言的。它是以智力资源的占有、投入和配置,知识产品的产生(生产)、传播(分配)和使用(消费)为最重要因素的经济模式。诸多专家、学者指出,知识经济是可持续发展的最优经济发展模式,而可持续发展则是知识经济的最终价值取向。因而,在知识经济时代,知识经济应当成为引领和带动西部地区可持续发展的新模式。
        (一)知识经济战略是引领和带动知识经济发展的新引擎。重庆市第五中级人民法院副院长刘永贤指出,知识经济发展模式有赖于知识的产权化,产权的制度化,制度的法律化以及法律制度的战略化。第一,知识的产权化,即对知识产品进行保护,能够激励有效率地使用知识资源。只有产权化或者权利化的科技,即知识产权,才能称为真正的第一生产力。第二,知识产权的制度化,为创造者提供具体手段,以发挥其创造力和聪明才智的杠杆作用。有效的知识产权制度能够强劲地推动社会财富的创造,为知识经济的发展提供稳定的制度基础。第三,知识产权制度的法律化,为知识产权树立权威性。知识产权制度只有通过法律化获得国家强制力的保障,才能使得人们对于知识产权收益将超过成本产生合理的预期。第四,知识产权法律制度的战略化,是知识经济发展的核心。为实现利益集团收益最大化或其资源优化配置,知识产权应当从法律制度演进或嬗变到国家战略、区域战略、行业战略和企业战略,这是知识产权战略的本质要求。
        (二)西部地区知识产权战略的可行性。在收集、整理大量数据资料并作出可行性分析的基础上,论者提出应当构建和实施西部区域知识产权战略,其目标在于引领和带动西部知识经济发展,进而促进西部地区实现可持续发展;其战略路径为以知识产权战略的区域化为先导和契机,最终实现知识产权区域战略的一体化;其战略步骤应分为四个阶段逐步推进:一是分别构建和实施西部各省、区、市地方知识产权战略。从贵州、陕西、青海、重庆、四川、云南、新疆、广西、甘肃等省、区、市知识产权战略纲要相继出台的情况来看,此阶段的任务已基本完成。二是分别构建和实施西部三大经济区知识产权战略。在对西部大开发三大重点经济区(成渝经济区、关中——天水经济区、环北部湾经济区)的专利资源、商标资源、版权资源、植物新品种资源、地理标志资源、非物质文化遗产等要素进行现状考量和评估分析的基础上,提出西部应充分发挥知识经济对工业经济的引领和带动作用,将三大经济区打造成为西部知识产权创造的核心区、运用的先行区、保护的窗口区、管理的创新区、人才培养的示范区。三是构建和实施“西三角”经济圈知识产权战略。在对“西三角”经济圈(重庆经济圈、成都经济圈和以西安为中心的关中城市群)的各要素进行现状考量和评估分析的基础上,指出“西三角”两省一市知识产权战略的制定和实施基本处于各自为政状态,缺乏合作层面上的区域知识产权战略;因此该经济圈应以东部的长三角、南部的珠三角和北部的环渤海为坐标和参照,构建和实施共同的知识产权战略,打造我国知识经济发展“第四极”。四是构建和实施西部区域知识产权战略。西部十二省、区、市应尽快联合启动西部区域知识产权战略研究、制定、实施工作,合作开展重点科技专项知识产权跟踪研究;共建知识产权公共服务平台,加大区域知识产权宣传教育力度;合力加强知识产权人才培育;进一步推进区域知识产权合作机制建设。
        (三)西部创意经济发展下的知识产权法律制度
        创意产业是充分聚集和发挥脑力劳动者智慧的活动,其表现形式为创意成果,知识产权的保护则是创意产业的灵魂。西北大学副教授郑辉指出,21世纪,知识经济中的创新性智力成果将成为社会经济发展中的决定性因素。因此,西部地区应大力发展创意产业,推进经济结构调整,使经济社会发展以依靠科学技术为主,从而有利于西部地区实现经济社会的跨越式发展。郑辉副教授以陕西省创意产业发展为视角,指出创意经济发展中的知识产权保护重点在于:第一,增强对文化创意产业知识产权的保护意识。促使文化创意产业的主体自觉地将知识产权保护工作纳入企业发展战略,不断激励人们的创意活动;促使各级政府主管机关转变观念,将加强知识产权的保护作为发展创意产业的重要措施。第二,完善知识产权制度建设,优化文化创意产业发展环境。政府是推动创意产业的重要力量,因此,应当以政府为主导,明确创意产业在经济发展中的地位,健全知识产权制度的配套支撑体系;整合现有知识产权相关管理部门的管理职能;进一步理顺知识产权管理体制;严格执法,健全各项执法监督机制;具体从专利权、商标、地理标志、版权保护等方向实现对工业创意产业和文化创意产业的全方位保护。

        三、关于西部循环经济地方立法
        循环经济是一种新型的“资源——产品——再生资源——产品”闭环式经济发展模式,它遵循“3R”原则(资源能源消耗和废物的减量化、再使用和资源化),以保证社会经济的可持续发展为目标,以单个经济主体内部的循环、经济主体之间的循环以及全社会层面的循环等三个层次来实现。诸多专家、学者认为,发展循环经济是我国实现可持续发展的重要途径,它涉及社会、经济、资源与环境等方面,是对传统经济发展模式、环境治理方式以及相关战略和政策的重大变革。甘肃省人民政府法制办主任卢效东指出,为促进我国经济社会和谐发展,并融入世界经济发展形势,提高国际竞争力,应当大力发展循环经济,并制定完善相应的法律法规,使发展循环经济有法可依,有章可循。具体建议如下:
        (一)循环经济的调整范围。循环经济立法的适用主体应包括:企业、政府、个人以及一些社会组织的整个经济过程的参与主体。循环经济立法的调整行为包括:循环经济活动中的生产行为、流通领域的行为以及消费行为。生产行为是节约资源的主要环节;流通领域应遵循再循环再利用原则;消费行为则应坚持可持续性消费。
        (二)循环经济的指导思想。第一,可持续发展的思想理论。即在解决当前需求的同时,应更注重长远发展和规划,它是循环经济的理论基础,也是循环经济立法应追求的价值目标。第二,政府主导并重视发挥市场作用的思想。循环经济立法应当以行政强制为底线,运用经济扶持等法律机制,充分发挥市场对循环经济发展的引导作用。第三,鼓励和推动科技创新的思想。循环经济立法应注重科技创新激励机制的构建,充分调动高校和科研院的积极因素,推动科技创新。第四,公众参与的思想。赋予公众环境决策参与权和环境审察监督权,充分调动全社会力量,能够为微循环经济的构建和发展提供坚实基础和不竭动力。第五,实践和经验相结合思想。循环经济立法应结合国外立法经验与我国实践经验,以利于制定出更符合实际、可操作性较强的循环经济法。第六,逐步发展的思想。循环经济立法须循序渐进,因地制宜,结合实际,在发展过程中不断地调整循环经济发展战略。
        (三)循环经济地方立法的定位与模式选择。循环经济地方立法的定位,应当在考虑地方立法特征的基础上确定:首先,充分考虑当地实际需要,规范事项突出针对性;其次,坚持国家立法统一性、整体性和地方立法局部性、区域性的结合。立法模式选择取决于各地方发展循环经济的具体需要。卢效东主任认为,在发展循环经济的初始阶段,立法宜采取以专项法和配套法为主的模式,在专项法规中重点解决循环经济发展中的具体问题;待时机成熟,总结各专项法规的共同经验,再制定基本法规。

        四、关于西部地区资源利用的法治保障
        资源的合理利用是可持续发展的重要组成部分。我国西部地区幅员辽阔,能源矿产丰富,具有较强的资源优势,但其经济发展却相对缓慢、生态环境保护能力弱,其资源优势未能带来相应的经济优势。因此,诸多专家、学者指出,如何以法律形式平衡环境利益与经济利益,建立健全西部地区资源开发利用的法律机制,促使西部地区的资源优势转变为经济优势,是西部地区资源利用与可持续发展的当务之急。
        (一)制约因素。陕西省西安市碑林区法院院长贾喜恩指出,西部地区资源优势转变为经济优势的制约因素在于:第一,资源开发利用制度不完善。产权、管理、价格、市场等制度的不规范, 使得资源效益难以显现。第二,思想观念保守。西部地区受计划经济影响较深,市场主体长期形成保守、自满的思想,市场竞争意识淡薄。第三,成本与补偿标准失衡。资源开发利用的直接成本与生态成本较高,而资源补偿标准却相对过低,导致资源优势难以发挥。第四,开发方式粗放。由于总体经济水平较低,西部资源开发多采用粗放式,资源的过度开发利用,导致生态环境问题更加突出,经济增长相对缓慢。第五,产业结构不合理。农业比重高,工业偏重于资源开采和粗加工,服务业以传统行业为主,高投入、高排放、低效率、粗放经营的“外延式”经济增长方式已成为阻碍。
        (二)法律对策。论者提出,西部资源开发利用宜采取可持续的资源开发模式,应当以科学发展观为指导,尽快制定实施《西部开发法》、《西部产业结构调整法》等法律法规,构建西部自然资源开发利用法律制度。第一,实现自然资源规范法制化。建立自然资源规划制度,由各资源管理部门根据国家经济社会发展战略目标和西部资源现状,会同有关部门制定并组织实施西部资源保护和合理利用的规划。第二,提高国家宏观调控力度及政府干预能力。地方政府应通过投资、政策倾斜等途径发挥参与和引导作用;应尽快完善我国资源税制,设置和开征合理的资源税种。第三,建立科学的产权流转制度。通过建立严格的市场准入和市场退出制度,完善资源开发权取得制度,实现以市场手段优化配置自然资源。第四,建立自然资源价格制度。加快资源价格体制改革,构建符合西部地区可持续发展目标的价格体系,通过提高价格的准确性和经济运行机制的透明度,建立正常的区际经济关系。第五,转变传统的资源经济观念。在西部资源开发利用中,强化生态保护意识,由粗放式、掠夺式的开发转向可持续开发。

        专题三  西部民族文化保护的法律制度

        一、关于西部民族文化保护的法律思考
        西部地区是中华民族的发祥地之一,汇聚了我国重要的古代文明和传统文化。诸多专家、学者指出,西部文化艺术的原生态虽总体上得到了较好的保存,但在传统文化不断消失、人类文化生态平衡正不断遭到破坏的今天, 更应重视西部民族文化保护,尽快制定出台有针对性与可操作性的法律、法规,以促使西部民族文化保护工作健康、规范、有序地开展。
        (一)西部民族文化保护的立法概况。目前,我国尚无专门、系统的民族文化保护法律制度,仅在《民族区域自治法》、《文物保护法》个别条款中有所提及。但西部民族文化的法律保护正引起西部地区一些省、区的重视,如云南、贵州、内蒙古已相继出台相关的保护条例。甘肃警察职业学院法律部副教授骆晓玲针对我国西部民族民间传统文化的法律保护现状,指出目前民族民间传统文化法律保护的范围仍不明确、权利主体尚未确定、权利的行使原则尚不规范、且法律保护模式也未形成共识,这些都有待于相关立法的进一步完善。
        (二)西部民族文化保护体系。新疆政府发展研究中心经济处副处长李新娥等就西部地区加强少数民族文化保护的法律与政策措施,提出建议如下:一是应建立完善保护民族文化的法律法规体系。包括加强民族文化保护方面的专项立法;建立民族文化法律保护的执法体系及惩戒措施。二是应完善保护民族文化的政策措施。包括健全保护政策体系;建立民族传统文化的重点保护机制、传承机制及创新发展的激励机制;完善经费保障机制;加大公益性民族文化事业资金投入,发展民族文化事业。三是应深化西部地区文化体制改革。采取有效措施,使各级政府及文化主管部门转变职能、简政放权,强化管理与服务职能;加快经营性民族文化事业单位的企业化转型。四是应加大对民族文化的研究挖掘力度,促进民族文化的传承。如民族文化保护、传承、发展和创新,民族文化的产业发展与可持续发展,维护国家文化安全的有效策略和机制等研究,加大民族文化资源的开发利用与广泛宣传。
        还有论者专就构建西部民族文化保护体系,强调指出,我国应尽快建立以《宪法》为基础,以《民族区域自治法》、《文物保护法》为核心,由西部各民族自治地方的自治条例、单行条例,地方法规、地方规章为基本框架,具有中国特色的西部民族文化保护体系。在立法方向上,必须坚持社会主义性质,与我国政治制度的基本属性相一致。在立法模式上,应根据西部民族传统文化的不同类型,将其分别纳入相关法律法规的调整范围内;对急需法律规范和调整的重点、难点问题先制定行政法规,待条件成熟后,再推动专门立法。在立法原则上,坚持明确与尊重西部民族文化自身的发展规律原则;坚持民主性原则,即体现西部各民族意志。在立法体系上,应当以宪法为基础,以文化保护法律规范为核心;纵向形成以宪法和民族区域自治法为统领,行政法规、部门规章和地方性法规相配套的、协调统一的多层次法律体系;横向形成涵盖民事、行政、刑事法律制度等全方位、多部门的文化法律法规体系。
        (三)西部民间传统文化的法律保护机制构建。民间传统文化包含有形文化如文物古迹和无形文化如民间文学艺术。骆晓玲副教授指出,民族民间传统文化是中华文化传统的重要组成部分,完全禁锢起来,不利于文化的发展和传播,不利于体现中华文化的精神;完全的开放使用又不利于对民族民间传统文化的保护,容易出现对文化的滥用;完全由国家保护,侵犯了创作群体的使用利益;完全由创作群体行使权利,又难以避免群体组织的盲目性和狭隘性。因此,论者强调指出,制定法应当是西部民族民间传统文化法律保护的首要规则。第一,应准确界定“民族民间传统文化”的内涵和外延,体现其群体性、整体性、延续性、相对公开性、地域性等特征。第二,应明确民族民间传统文化的权利主体及其法律地位,如代表人、传承人、收集整理人等。第三,应规范民族民间传统文化权利的行使原则。坚持“三项原则”,即全面、综合地保护和开发民族民间传统文化的原则、合理的利益分配机制原则及体现国内立法保护与国际保护接轨的原则。第四,应当统一西部民族民间传统文化法律保护的模式。坚持“四个统一”,即有形的民族民间传统文化法律保护和无形文化的法律保护相统一、中央关于民族民间传统文化法律保护和地方性法规、行政规章保护相统一、国内关于民族民间传统文化法律保护和国外法律保护相统一以及民族民间传统文化的法律保护手段和其他手段相统一。此外,民族传统社区习惯法也应是西部民族民间传统文化法律保护的重要规则,有关国际法规范则应当是西部民族民间传统文化法律保护的补充规则。因此,在保护西部民族民间传统文化时应充分考虑民族传统社区习惯法的适用;对涉外的传统文化保护问题可直接依据有关的国际法规则确定双方的权利和义务,维护我国西部民族传统社区的传统文化利益,国内民族传统文化保护上的纠纷也可借鉴有关国际规则。

        二、关于西部少数民族地区古代法律制度的研究
        我国古代法律制度是由中原华夏历代王朝颁行的法典和各少数民族政权颁行的法典以及其他法律形式所组成。对少数民族古代法律及法律文化的研究,是对中华民族传统法律现象研究的重要组成部分。有专家、学者以古代法制史为视角,就我国西藏地区的历代法典进行探究与评析,以发掘其本土法律资源的史料价值和现实意义。
        (一)西藏历代法典评析。兰州大学法学院教授、甘肃省法学会学术委员会主任李功国等通过对西藏历代有代表性的法典进行概略式探究,指出西藏历代颁行的法典是我国古代法律体系颇具特色的重要组成部分。西藏法典和其它制定法的历史变迁,是在西藏自然历史条件下,与西藏人类史、民族史、社会史、宗教史、文化史等相互影响、共同发展的,它由原始习惯到吐蕃王朝奴隶法,再到《十六法》、《十三法》等农奴法,从立法思想、内容体系、条文结构、立法语言、技巧智慧和可操作性诸方面,都在前行、进步;对巩固西藏地方政权、维护西藏统一、化解社会矛盾冲突、促进社会安定、发展农牧经济,都起到重大作用;其人性化、伦理化和生态意识、局部平等、公正意识以及“诸恶莫作,众善奉行”的佛教文化等,都对缓和社会矛盾、衡平刑罚的残酷,产生了正面、积极的影响。我们理应本着历史唯物和辩证的分析方法,实事求是,以挖掘西藏历代法典中的优秀成分,促进我国西藏地区社会主义法治建设。
        (二)吐蕃赔偿命价标准法评析。西藏大学政法学院法学系副教授次仁片多在对吐蕃赞布赤松德赞时期制定的《狩猎伤人赔偿律》、《纵犬伤人赔偿律》、《盗窃赔偿律》进行法律分析的基础上指出,吐蕃法律是采用诸法合体,即刑民一体、不划分实体与程序的体例模式,且将道德和法律合于一体,使道德内容以法律方式规范人们行为的规范性法律文件。赔偿命价标准法的法律特征主要体现在:第一,关于命价标准的规定具有严格的等级差别,因身份、性别不同有所差异;第二,其刑罚具有当地特色,除死刑、肉刑、驱逐、有期徒刑和劳役外,还有懦夫行为罚等;第三,从证据使用和取证方式上看,主要采用神示证据制度,也具有法定证据制度的一些特点;第四,赔偿命价法内容具体,可操作性强,反映出当时社会中存在的主要纠纷及解决的措施,虽然具体的法律制度较为落后,但从当时的历史条件来分析,无疑对解决社会纠纷及维护统治阶级的利益起到积极作用。论者通过以吐蕃赔偿命价标准法为视角,探讨藏族古代法律文化中的一些独特现象,有助于我们对现代民族法律问题及藏族法律的现代化进行更进一步的研究与思考。

        三、关于西部少数民族非物质文化遗产的法律保护
        非物质文化遗产,是各民族世代相承的、与群众生活密切相关的各种传统文化表现形式和文化空间。我国西部少数民族地区孕育着多姿多彩、表现形式多种多样的非物质文化遗产。有专家、学者指出,非物质文化遗产具有活态传承性、非物质性、民族性、地域性等特征,其保存难度远超过物质文化遗产。由于受市场经济全球化的冲击和外来文化的影响,我国的少数民族非物质文化遗产保护面临重大挑战。因此,通过完善立法,健全少数民族非物质文化遗产法律保护制度和具体措施刻不容缓。
        (一)西部少数民族非物质文化遗产法律保护的必要性。有论者分析指出,一方面,随着少数民族地区商业化、工业化进程的加快发展,少数民族生产、生活方式发生剧变,导致少数民族非物质文化发展的大环境遭到破坏,一些民间传统手工艺濒临灭绝。另一方面,受外来文化、主流文化的冲击,许多以口传心授方式传承的非物质文化遗产文化多为“人在技艺在,人走技艺失”,而当地人对非物质文化遗产法律保护意识淡薄,导致我国少数民族地区非物质文化遗产的保护处于落后状态。
        (二)西部少数民族非物质文化遗产法律保护的建议。诸论者提出,应当通过完善立法、明确责任、健全制度、广泛宣传等手段,加强对少数民族非物质文化遗产的法律保护。第一,制定非物质文化遗产保护基本法。非物质文化遗产的现行立法限于行政法规和地方性法规,立法层次偏低且不统一,国家应当制定一部基本法来进行统一协调;同时,对其产权归属予以明确和保护。第二,明确在少数民族非物质文化遗产中的政府责任,同时鼓励民间组织参与保护。加强政府的主导性,既能宣示国家对非物质文化遗产保护的立场和政策取向,又能明确规范政府职权责任;鼓励民间力量的介入,能够弥补政府经费投入不足。第三,健全少数民族非物质遗产传承制度,加大对传承人的鼓励和保护。建立传承人认定制度,明确非物质文化遗产权利主体;明确规定代表性传承人的权利、义务以及经费资助办法等。第四,完善少数民族非物质文化遗产的教育、宣传措施。应当将非物质文化遗产的保护工作与民族教育相结合,加强对少数民族文化的宣传,组织开展少数民族文化活动,扩大少数民族非物质文化遗产的社会影响。
        (三)西部少数民族地区传统知识保护立法。传统知识,是非物质文化遗产的下位概念。我国西部少数民族众多,民族地区拥有丰富多彩、价值巨大的传统知识。诸多专家、学者认为,对西部少数民族传统知识加以恰当的开发和利用,并对其权益给予适当的法律保护,才能有利于促进我国西部民族地区经济社会的良性发展以及全国相关产业的发展。
        1.存在与保护现状。西安交通大学法学院副教授周方针对我国西部少数民族地区传统知识的存在与保护现状,分析指出,西部地区的社会发展与转型,社会文化的进一步传播与整合,人们传统生产、生活方式与审美情趣的转变,导致民间文学艺术受到强烈冲击,出现传承危机;又由于受现代院校教育冲击,传统医药知识的师徒传承面临困境,加之医药典籍散失严重,医药天然资源破坏严重,也严重制约了医药传统知识的存续与发展。同时,从全国立法层面看,我国至今尚无全国性的传统知识保护立法,更无专门针对西部少数民族传统知识保护的立法出台;从地方立法层面看,西部虽有半数省、区、市制定了相关地方性法规,却难以适应传统知识整体性保护的需求;简单照搬现有立法,既缺乏专为少数民族传统知识所设的针对性,又使得保护措施的实效性较差。
        2.立法构想。周方副教授提出,鉴于传统知识的特殊性及西部地区的现实需要,由国家制定专门适用于西部地区的少数民族传统知识保护立法应当是最优路径。作为适用于整个西部地区的少数民族传统知识保护立法,应明确采用专门立法的保护模式,即“西部少数民族传统知识保护条例”。其内容应包括五部分:第一,总则部分。对立法中涉及的基本问题作出总括性的规定,具体包括:立法宗旨和价值目标,基本原则,基本概念,保护机构等。第二,西部少数民族传统知识权。设专章规范西部少数民族传统知识权,对权利主体内容作明确规定。第三,保护与利用。明确规定对传统知识的确认、登记、研究、保存、宣传、弘扬、传承和振兴等;鼓励和引导对传统知识的合理利用。第四,纠纷解决与法律责任。规定具有可操作性的纠纷解决机制及明确的法律责任。第五,附则。规定与本法实施有关的各项事务处理规范。

        四、关于少数民族习惯法的现代转型
        作为中国传统法律文化的重要组成部分,少数民族习惯法以其天生独有的行为模式和价值观念深刻影响着少数民族地区的法治环境。诸多专家、学者通过对少数民族习惯法进行现代解读,提出既要保证国家法律的统一实施,又要尊重西部少数民族的风俗习惯,应当摒弃少数民族习惯法中不符合民族地区社会发展和现代法治理念的内容,最大限度发挥其的积极作用,以适应社会现代化转型和现代法治发展的需要。
        (一)少数民族刑事习惯法。有论者以少数民族刑事习惯法为切入点,指出随着国家法制现代化的不断推进和深入,少数民族习惯法日益体现出某些与现代化法制观念格格不入的内容,其面临着以下现实困境:第一,刑事和解的无限扩大。少数民族习惯法中往往包含着一些不符合现代刑事司法理念的内容,有的地区甚至出现屈从于不合法理的习惯规则来处理刑事案件的现象。第二,“二次司法”的尴尬。一些边远的民族村寨存在两种不同的运行机制:一是国家或法律确认、维持的现代型的司法机制;二是乡土村落和民族维持的习惯机制。一些地区的刑事案件往往先按照习惯法进行处罚,再受到国家刑法的处罚,使加害人遭遇“二次司法”。第三,行为规范系统的滞后。面对现代政治、经济、法律文化的不断冲击,少数民族习惯法表现出一种“天然的拒斥心理”,其行为规范系统的一定滞后性影响了民族习惯法的现代化进程。由此,该论者提出,应当对少数民族习惯法的价值理念、社会功能、运作模式等进行改造,使“善良风俗”发挥积极作用,以适应民族地区社会现代化转型的发展趋势。第一,价值理念的转型。少数民族习惯法应当从调整和规范民族成员间的行为方式以实现民族社会整体的稳定和发展的价值理念转变为最大程度地保障民族成员的权利。第二,社会功能的转型。少数民族习惯法的社会功能应当从保证民族社会血缘关系和地缘关系延续,向以民族成员的利益和民族社会的健康长远发展为最高本位转变。这是其步入现代法治的关键因素,也是其与国家法精神契合的基本要义。第三,运作模式的转型。少数民族习惯法应当进行内涵式与外延式发展,体现其与现代文明社会的和谐统一,实现更加科学合理的运作模式。
        (二)少数民族习惯法调解文化的现实作用。有论者通过对彝族习惯法调解文化的运用进行个案分析,指出在长期的历史发展过程中自然形成的彝族习惯法调解文化,是彝族传统法律文化的重要组成部分。彝族习惯法调解活动在彝族地区民事案件调解机制中占据主流,它是由彝族家支中的“德古”和“苏易”依据彝族习惯法,采用人力判断和神明判断相结合的方法对家支内部和家支之间的纠纷进行判断和解决的调解活动。鉴于彝族习惯法社会公信度与和解率高,且符合现代法律公平原则与证据原则等优势,该论者提出,吸收并继承彝族习惯法中的优秀调解文化,以完善现代调解制度,将有助于实现彝族地区法律效果与社会效果的高度统一。具体建议为:一是将有利于彝族地区社会发展的,且与现行国家宪法、法律不相抵触的内容保存下来,吸收入当地的民族区域自治规范中,构建有利于和谐民族关系的调解机制;二是建立具有民族特色的民间调解员队伍,在现代纠纷解决中适当吸收“德古”等民间调解者,对其角色、职能、资质、组织进行整合;三是在彝族聚居区探索建立多元化调解协调机制,整合彝族民间调解资源,推动法院调解、人民调解、行政调解的良性互动。
        (三)西部民族地区非正式制度的功能阐释。有论者以宁夏海原县为视角,在通过运用法律人类学方法对回族婚姻习惯法进行社会价值分析的基础上指出,非正式制度是国家正式制度之外的习惯习俗、伦理文化等非正式约束的规则,它作为隐性的文化沉淀,被特定的社会群体所选择、吸收,整合了数千年的制度形态,具有深厚的文化底蕴与民情基础,在制度体系中起着十分重要的基础性作用:一是具有广泛性,能够充分、规范、渗透到社会生活的各个层面;二是社会主体将非正式制度内化为观念和行为模式,可大大降低制度实施成本;三是能够满足特定区域和群体内部社会成员的法律需求,弥补正式制度的不足。因此,该论者提出,在大力推进依法治国和努力实现法治现代化进程的中国,必须对非正式制度这一“本土资源”予以高度重视与关注, 在充分肯定其积极意义的同时,摒弃其消极、不良因素,以推动国家正式制度与非正式制度的良性互动,这样才能适应我国的传统文化,真正实现法律的本土化,实现中国传统法律文化的现代化转换。就少数民族地区而言,在制定法律法规时,必须考虑当地所处的特殊地理环境、自然条件和传统法律文化的特点,将有益的民间习惯直接吸纳到国家正式制度中去,在少数民族习惯法与国家正式制度之间建立一种良性的互动模式,促成二者之间的整合与协调,为司法实践中选择适用有益的民间习惯提供制度上的保证和国家正式制度的依据。

        专题四    西部大开发与生态文明法律体系

        一、关于西部大开发区域生态文明的法制保障
        西部大开发区域属我国生态屏障区,是国家各种重要资源的主要后备基地。实现西部地区生态文明,是确保西部地区可持续发展的内在要求,与全国乃至全球生态安全息息相关。诸多专家、学者以大量事实数据分析指出,西部地区正面临日趋严重的生态恶化趋势,应当将生态环境保护与经济发展放在同等重要的位置,建立健全法制保障体系,为建设西部生态文明营造优良的法治环境。
        (一)西部区域生态文明法制保障现状。有学者认为,目前我国虽已初步形成较为完备的生态环保法律体系,但这些法律法规并不完全适应西部生态文明建设对法制保障的客观要求。第一,从国家立法层面看,现行《环境保护法》以污染控制为重点,以末端控制为主,功能单一,适应范围过窄,保护性规范上存在大量空白;国家缺乏针对西部资源与生态环境问题的专门性立法。第二,从地方性立法层次看,存在立法内容单一、立法观念落后,偏重事后规范和制裁,重处罚、轻治理的问题。第三,从市场经济对法制环境的需求看,现行立法多局限于对单纯资源和环境保护方面的原则性规定,缺乏全面反映生态规律要求的规定,且生态环境保护的法律法规不完备。
        (二)西部区域生态文明法制保障原则。有论者指出,西部区域生态文明法制建设应当结合西部生态环保实际,坚持以下七项原则:经济发展同生态环境保护相协调原则;依法开发、有序开发的原则;资源开发和节约、保护并举,并把节约和保护放在首位的原则;生态建设和污染防治并重的原则;统筹兼顾、因地制宜、突出重点、分类指导的原则;积极借鉴国外生态环境和资源保护的成功经验的原则;生态文明立法与国际公约、条约、惯例和WTO的准则相衔接的原则。
        (三)西部区域生态文明法制保障的实现路径。有论者提出,健全完善生态法制保障体系是西部区域生态文明法制保障的实现路径,应从以下五方面展开:第一,建立健全国家层面上的生态法制保障体系。应制定独立的《西部自然资源保护法》或《西部生态环境保护法》,明确规定自然资源保护的基本原则及基本制度。第二,建立健全具有西部区域性、地方性特点的生态法制保障体系。西部各省、区、市可先行制定地方性法规试行及具有地方性生态环境特色的法规、细则,对国家法律进行补充、完善。第三,建立健全具有习惯法特点的生态法制保障体系。生态环境法制建设不仅要依靠作为国家制度层面的国家与地方环境法制创新,还需关注民族生态习惯法在西部生态环境法治建设中的合理价值。第四,建立健全适应市场经济需要的具有补偿特性的生态法制保障体系。应当合理构建我国生态补偿政策的总体框架,尽快制定科学合理的生态补偿办法,建立健全资源开发利用的补偿制度。第五,建立健全提高公民素养与推进规范执法的生态法制保障体系。应当建立生态文明教育机制, 加强生态文明价值观教育,增强全民生态法治意识,形成从家庭到学校再到社会的全方位生态教育体系;建立健全环境执法机构, 加强执法机关和执法队伍的建设,完善生态建设和环境保护的监管体制。

        二、关于我国环境公益诉讼地方性立法规范
        环境公益诉讼近年来引起了社会广泛关注,其作用已为学界和社会公众所认可。环境公益诉讼在我国国家立法中的缺失,是目前我国环境公益诉讼司法实践开展的重大法律障碍。有论者在对我国环境公益诉讼地方立法实践进行评析的基础上,对我国建立统一、规范的环境公益诉讼制度提出了具体建议。
        (一)环境公益诉讼的立法探索及评析。有论者以我国首批建立环保法庭的三地——贵阳、无锡、云南为考察对象,就其环境公益诉讼的地方立法规范进行了有益探讨。《贵阳市促进生态文明建设条例》,是我国第一个环境公益诉讼的立法性文件,它对环境公益诉讼的原告、诉讼请求、类型等有明确规定。此外,贵阳市中级人民法院也有具体涉及环境公益诉讼原告、案件管辖等方面的文件。无锡市中级人民法院、检察院共同出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,是我国第一项专门的环境公益诉讼地方性规定。此外,无锡环保法庭也是首批开始环境保护专门法庭试点工作的法庭。云南省高级人民法院通过环保法庭座谈会推出的环保案件审理的“审判指南”(《会议纪要》)中也明确了环境公益诉讼的审理程序。
        有论者指出,环境公益诉讼属诉讼制度,只能由全国人大及其常委会进行规范,以地方性法规甚至司法机关内部文件、会议纪要等形式来规定环境公益诉讼确有违反《立法法》的嫌疑。然而,在国家关于环境公益诉讼的立法迟迟未见出台,环境保护事业的纵深推进又亟需环境公益诉讼发挥作用的背景下,明确制定环境公益诉讼规范,势必对当地环境公益诉讼的有效开展和环境保护事业的顺利推进起到良好的促进作用。
        (二)环境公益诉讼立法规范急需解决的问题。有论者提出,应尽快以全国性立法形式设立环境公益诉讼制度,并对司法实践中颇有争议的相关问题予以明确。第一,原告资格。能够具有环保公益诉讼原告资格的主体包括检察机关、环保管理机构、环保公益组织、普通公民。有论者指出,环境公益诉讼,包括环境公益行政诉讼与环境公益民事诉讼。检察机关可提起环境公益行政诉讼,如由其直接提起环境公益民事诉讼,有越俎代庖之嫌,易造成原、被告权利失衡;环保管理机构可通过行使管理职权来处理有关环境污染的行为,如其以公益诉讼方式诉诸法院,将造成司法资源浪费;普通公民提起环境公益诉讼在国外较为普遍,但在我国尚无先例;而环保公益组织具有专门的环境公益知识、人员及资金,且不掌握公权力,不易出现与权利失衡现象,应当是环境公益诉讼原告的最佳选择。第二,被告确认。一般而言,环境公益民事诉讼的被告包含环境污染者、环境破坏者;环境公益行政诉讼的被告主要是不作为的环境行政管理机关。国外环境公益诉讼的重点是环境公益行政诉讼,被告主要是行政机

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