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王锡锌:完善组织国家机构组织法

    时间:2017-12-05 11:15:02    来源:宣传处   责任编辑:att2014

    完善组织国家机构组织法:组织改革的三原则

    北京大学法学院 王锡锌教授

      十九大报告指出,深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制,完善国家机构组织法。转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。报告提出了完善国家机构组织法的基本路径和根本目标。

      十九大报告关于国家组织机构完善的表述具有以下几个方面的内容。第一,改革的内容。国家机构组织法改革的核心内容,是深化机构和行政体制改革。第二,改革的路径。就是要优化各类机构的设置,在机构设置优化的基础上,形成机构相互之间关系的优化,也就是形成科学合理的管理体制。第三,改革的措施。包括转变政府职能、深化简政放权,创新监管方式。第四,改革的目标。就是要增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。这四个方面及其相互关系,构成国家机构组织执法改革的基础。

      一、国家机构组织改革的三原则:功能优化、结构优化、法治优化

      组织是国家治理体系和治理能力建设的一个重要维度。政府是现代国家中最大型的组织,这一组织系统的优化,需要遵循三个基本逻辑。第一是功能逻辑,可以从政府与市场、政府与社会的关系角度分析。在现代国家和社会治理中,政府虽然是主要的治理主体,但是市场、社会对于各种政治、经济、社会问题的解决,亦具有重要的功能。政府组织系统的优化,因此不仅要考虑政府自身的组织结构优化,还需要考虑政府组织与市场、社会之间的关系优化,从而使政府组织功能优化,管好该管的,放掉不该管的。第二是内部逻辑,可以从结构——功能角度分析。从这一角度看,机构设置、内设机构的权力配置、以及机构相互之间的关系,应当服务于机构设置和政府建设的目标,那就是有公信力的、高效的、服务型的政府,最终的目标是服务于人民对美好生活的需要。国家机构组织法之完善,首先要考虑组织与外部主体的“关系优化”,从而合理设定组织的功能;其次要考虑组织系统内部的“结构优化“。第三四法治逻辑。在法治国家建设的战略中,国家组织机构作为履行公共职能行使公共权力的组织,无疑需要在法治坐标系中明确定位,这也就意味者,国家机构组织改革还应当遵循“法治优化”原则,国家机构的设置、权利职责的配置、国家机构相互之间关系,以及政府与社会、政府与市场关系,都应当在法治体系中获得清晰坐标。法治优化原则的核心,就是组织法定原则,它意味着组织的设置、组织的再组织、组织的职权职责、组织间纵向和横向关系都受明确的规则界定和指引。完善国家机构组织法,应坚持关系优化、结构优化、法治优化三原则。

      二、功能优化原则:“放”与“管”的逻辑

      功能优化要求组织改革需根据政府与市场、社会的关系,来明确政府到底需要做什么和不做什么。这是组织改革的逻辑起点。因为只有确定了政府应该做什么之后,才能合理地设置政府机构,配置相应的职权职责,确定政府机构纵向横向关系。关系优化原则的核心问题是确立科学、合理的政府职能。在当前,最紧迫的问题就是要处理好“放”与“管”的关系。

      从过去几年政府转变职能和放管服改革的实践看,简政放权是各级政府职能改革的中心内容。但怎么简政?如何放权?在该监管的领域如何强化监管?如何推动简政放权这一“政府再造”过程?

      首先,政府职能改革中,无论是“放”还是“管”,都需要明确基本的逻辑。简政放权和依法监管,本质上就是政府职能如何做减法和加法。从宏观上来讲,这种政府的“职能再造”需要明确基本的逻辑。比如,正在进行的许可审批和非许可审批改革,许可审批的数量虽然一直在减少,但从市场和社会主体的角度来感受,各种许可审批并没有大幅度地减少。究其原因,就是放和管的逻辑不够清晰,因此许可审批改革存在着避重就轻,搞“数字游戏”的情形,统计口径上许可和非许可审批事项减少了,但实际上是“合并同类项”,效果并不理想。类似问题可能在许多权力清单、责任清单和负面清单中也同样存在。没有基本的逻辑,简政放权会失去明确的方向,也难以评估效果。改革的逻辑不明确,改革过程中利益博弈极有可能导致“管”与“放”的空转以及周期性的循环。

      所谓放与管的逻辑,就是决定哪些要放,哪些要管,标准是什么,目的是什么。不把这个搞清楚,政府职能改革将迷失方向。可喜的是,这几年来政府机构改革的逻辑是清晰的。李克强总理不断强调,现在我们行政许可制度包括整个政府改革的逻辑,就是要从政府与市场的关系、政府与社会的关系这个角度来决定哪些做加法,哪些做减法。在这个背景下,放与管要走出一些误区。比如,既不能明放暗管,一味地重复管理主义的路径依赖;也不是一味地放就好,而是要看必要性、回应性、有效性。比如在质量技术监督这方面,需要定出更严厉的标准,进行更严厉的监管,增强公信力和执行力。在这个意义上,管也就是服务。所以管和放的核心问题是如何处理好政府与市场、政府与社会的关系,这就是职能改革最基本的逻辑。

      其次,从治理现代化的要求讲,政府始终需要面对有效治理问题。因此,“放”与“管”必须考虑现实中存在的必要性,必须考虑解决现实问题的有效性。今天的政府担负着很多“积极”的职能,需要回应各种新出现的社会问题和社会需求,如果现实中出现了问题,法有授权当然要管;法无授权,但从政府的职责和功能中,无论从法理上还是逻辑上,也会延伸出政府管理的职责。比如互联网,特别是电子商务,在很短的时间里发展太快,法律对政府部门监管的授权跟不上。中国现有的法律对这一领域的监管是滞后的。如果“互联网+”成为普遍、重要的经济活动模式的话,政府肯定是需要管的,也应该管。因为“必要性”本身就是最高的法律。如果一个问题真的出现了,构成现实的问题,政府就应该回应,即使法律没有授权政府做,政府也应该去回应,而不是因为“法无授权”就回避问题,这不符合现代回应型治理的要求。

      因此,如同“放”和“管”不是放多了就好或者管少了就好一样,“作为”还是“无为”也是同样需要一个基本标准和逻辑。这个逻辑是二元的。第一是“必要性逻辑”,即无论是放还是管都要考虑必要性。第二是政府与市场、政府与社会的关系逻辑,看哪种机制解决问题更有效。

      在要不要放,要不要管解决之后,才涉及依法监管问题。但我想提出的是,依法监管也并不必然等于政府监管。因为从有效治理的角度看,监管主体可能有很多种,而未必只能由政府来进行监管,很多时候也未必政府监管就是最有效用和最有效率的。比如在技术标准领域,基于市场竞争而形成的“市场自我监管”,往往比政府监管更加敏感、高效。又比如对社会组织的活动,通过社会和市场的监管也可以避免政府“一管就死”的弊端。

      再次,放和管的本质是利益调整,因此,推动放管服改革,应当跳出部门利益自我改革的怪圈。是放,还是管?如何管?谁来管?这些改革和调整过程本质上都涉及各种利益博弈。从监管改革来看,放和管其实都是政府自身改革的过程,这个改革的过程可能会遭遇到依法监管的两难:很多情况用法来管一个事情,虽然做到了依法,但在经济学意义和社会意义上却是不合理的。在本质上,这是一个改革与合法性的矛盾。从政治学意义来说,改革与依法其实是一种既得利益和新兴利益的竞争关系。在有些情况下,即便政府依法监管,也未必就是合理的,依法只是一个有效率的监管的必要条件,而不是充分条件。职能改革中的“放”也好,“管”也好,到底谁来推动?我们过去搞改革,主要都是自上而下政府的自我推动。但“放”和“管”都涉及很多根本性、重大的利益再分配,如果只靠政府自己推动,可能会面临动力递减和匮乏,因为改革过程会触及政府及其部门自身利益。自我改革在本质上或者在逻辑上将面临动力可持续性的危机。一旦改革进入深水区,动力匮乏就更为明显。改革所遭遇的所有问题,最后都可归结为改革的动力必须符合改革的逻辑。这意味着政府职能放和管的改革,既要有政府自我革命的魄力来推动,但更多还是要借助市场的力量、借助社会和民众的力量,使“政府动员”的改革过程同时也成为“社会动员”过程,通过市场激励、民众参与来助推改革。自上而下的政府动员,自下而上的社会动员,构成推动可持续改革的“双引擎”,从而使改革获得朝向既定目标的强大动力,而不至于陷入空转和循环的困境。

      三、结构优化原则:组织改革的内部关系优化

      当管与放的问题界定清楚,政府与市场、社会的关系清晰之后,我们就理清了政府的职能职责。在此基础上,遵循结构——功能逻辑,作为组织系统的政府在结构上的优化方向,就是最有效、最有力地实现政府职能。组织法改革的结构优化原则,其实也就是要在明确政府应该干什么之后,进一步追问应该如何通过组织工具的优化,实现工具理性,最好地落实管理目标。

      结构优化的第一个方面,是机构的设置和变更、调整等(也就是“再组织”)过程如何实现组织的工具理性。从组织管理学的角度看,组织是实现目标的工具,因此,机构的组织和再组织过程,都应当有利于目标的实现,具体而言,就是职能实现的有效性(efficacy)和效率(efficiency)。比如,一个组织到底采用委员会制还是首长负责制?应配置多大的责权利?应如何配置人财物等资源?这些问题都是结构优化问题,其处理原则应该是促进组织的工具理性和能力,而不是机构本身的利益。但在实践中,组织改革往往受到组织自身利益的控制,在很大程度上导致机构改革的变异,变成组织的再组织化过程。我国过去几十年间的多次机构改革的问题,已经表明这种结构优化过程的难度。

      结构优化的第二个方面,是如何处理好国家机构组织系统中的横向和纵向关系。这其实也可以被理解为一种延展的工具理性,也就是将整个政府系统看做实现国家治理的工具系统,因而在整体式是实现国家治理体系和能力现代化的工具,从这个放大了的系统图景来看,系统内部的横向和纵向关系优化,也是组织工具理性的重要内容。

      政府机构的横向关系所出现的问题,早已被人们认知,实践中也带来不少问题。比如,政府的不同职能部门之间职权职责交叉、重叠之情形,比比皆是,导致政府组织在实现目标过程中存在缺位、越位、错位、不到位等情形,工具理性收到部门利益驱动的碾压,导致大量的执法困境,其中最典型的包括传统的食品安全监管、以及正在兴起的网络监管和治理等。

      随着区域协调发展之命题的提出,政府间关系(或称府际关系)问题也日益突出。比如长三角、珠三角、京津冀等区域合作协调治理等目标的实现,在很大程度上提出了横向“府际关系”的命题。如何在区域内协同治理环境、市场、社会保障等经济、政治、社会问题,已成为我国当前经济社会发展的新问题,其必要性自不待言,但是与此相匹配的组织工具,远不能回应现实所提出的治理需求。

      政府系统中纵向结构关系,也就是各个层级的政府之间的关系,无论是在规则还是实践层面,都存在比较大的非制度化特点。在宪法层面,虽然存在着中央统一领导,同时发挥地方积极性和主动性这一基本原则,但这一原则远未得到制度化释明;更何况,实践中除了需要解决中央和地方关系外,日常需要面对的大量纵向关系问题,其实主要集中于省以下政府间纵向关系问题应该如何处理,特别是省、市、县之间的纵向关系如何处理的问题。十九大报告提出了赋予省级及以下政府更多自主权,但仍需要明确不同层级政府之间的关系应如何改进,如何优化。比如,作为超大型国家治理中最重要、最基础的组织单位——即县级政府,如何处理与设区的市之间的关系?县级政府作为一个组织工具,其主要功能是落实上级政府的管理任务,还是服务和满足本地民众的需求?是“仰望星空”,还是“面朝大地”?

      四、法治优化原则:组织与再组织的法定化

      组织改革的第三个原则,就是法治优化原则。所谓法治优化,就是要在完善国家机构组织法的过程中,坚持法治原则,做到机构设置、变更、重组、职权职责的配置、机构纵向和横向关系等各个方面,都依法而为,于法有据。

      一是组织法定。机构的立改废等,都要有法律依据,这是组织合法性的基础。在我国,组织法(Organic Law)的含义与法治发达国家相比,有所不同。我国的组织法,比如法院组织法、政府组织法,国务院组织法等,主要是关于机构内部组织的法律,而在国际上,组织法通常是指创设一个组织并对其进行赋权的法律,这种法律通常是严格意义上的由代议机关制定的法律,从而建构法律上的委托-代理关系,为组织的权力及其形式提供合法性基础。比如,美国通过环境与公共政策法,创设了EPA;911之后,通过国土安全的立法,创设了国土安全部等。组织法定原则不仅是组织合法化的基础,而且可以有效控制机构的自我复制、抑制组织立改废的随意性。

      二是职权法定。组织法定形象地说就是组织创设要有法律“准生证”,而职权法定则更进一步,要求组织的职权职责配置通过法律方式明确化,防止组织对职能的推诿,利益的争夺等等缺位、越位、错位等情形。

      三是地位法定。组织依法设定并依法获得职权职责后,必须以法律方式明确其地位,在组织履行职责过程中,用拥有受到法律保障的地位,不受非法的干预。组织地位法定化,也可以有效保障公务员在履职过程中的独立性,防止其他组织和人员对公务员依法履职情形的干扰。

      四是权利利益法定。法治并不仅仅对组织及其人员进行控制,也对组织应当拥有的权利和利益进行保护。比如,作为公共机构的组织为了实现管理和服务职能应当拥有的资源、信息、协助、编制等,应当得到法律保障;公职人员履行职责所必须的资源、技术、手段、措施,受到法律保障;公职人员基于绩效而享有的奖励、晋升、福利等受到法律保障。

      工欲善其事,必欲利其器。面对国家治理体现和治理能力现代化的宏大目标,以及在此一目标背景上众多改革举措的落实,国家组织机构的优化完善之基础性意义,已日益凸显。但组织改革极易陷入“组织的再组织化”陷阱。组织改革的基本原则,或可为当前的国家组织机构改革提供一个基本坐标。

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