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周悦丽:党内法规建设的几个问题——以地方为视角

    时间:2018-11-20 14:57:18    来源:法治研究所   责任编辑:yyx

    党内法规建设的几个问题
          ——以地方为视角

     

    周悦丽

    法学博士,北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心北京市委党校研究基地研究员

     

      站在新的历史起点上加快推进党内法规制度体系建设,离不开对地方实践的研究和关注。以地方为视角的党内法规建设问题研究,是在参考地方法治理论的前提下,从理念、制度机制等诸方面进行的系统性思考。这种认识的必要与合理性根植于对党内法规体系建设的实践和理论认识。

      一、明确概念性前提:什么是地方党内法规建设?

      制度建设的前提是解决法规制度的数量——即有无问题,核心是制度的质量——即好坏问题,而关键则是制度的执行——即制度效用问题。研究党内法规建设,前提首先在于对法规建设的概念性理解。

      借鉴法的制定及其实施理论,宜将党内法规制度建设也在制定和实施的基础上进行认识,这符合中央文件精神,也符合党内法规制度制定及其执行的实践性要求。地方一词的理解,严格按照《党内法规制定条例》和中央《关于加强党内法规制度建设的意见》,专指省、自治区、直辖市党委,以及中央在2017年5月明确授权的青岛、武汉、沈阳、南宁、深圳、兰州、福州等七个副省级和省会城市。

      地方党内法规建设能不能进行概念性界定?从概念外延看,党内法规体系包含党章以及党的中央法规、部委法规、地方法规四个层次,是以党章为统领,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。由此,地方党内法规建设是党内法规体系化建设的重要内容,系指省、自治区、直辖市(包括被授权试点的副省级和省会城市)党委(以下简称地方党委)作为立规主体,在遵循中央统一领导、坚持党内法规体系的统一性、一致性、一体性要求之下,配套准则、条例,制定规则、规定、办法、细则,以及结合地方实际、先行先试进行制度创新建设的活动。上述界定既有其所反映的事物的本质特征——概念内涵,也有其所涵盖的具体对象——概念外延,因而从地方党委是“规”定的“立规主体”,其有权按照“党内立法法”——《制定条例》的要求制定党内法规而言,地方党内法规建设可以作为复合型概念性而存在。

      二、地方党内法规建设:要不要体系化?

      新时代加快推进党内法规制度建设,其目标要求是体系化。地方党内法规建设要不要强调体系化?这个问题的理解重在从其建设的定位理解其实质性要求进行思考。党内法规制度体系化的应然状态是什么?目前而言,学界、实务界的认识基本可分为两种思路,一是文本性思考,即严格按照“党内立法法”以及中央《关于加强党内法规制度建设的意见》要求,以“1+4”的框架性设计,按基础主干法规、配套法规、先行先试探索的逻辑,进行体系化建设。二是学理性思考,即在体系化思维下,按照整体性、系统性、协同性要求,研究如何实现党内法规的体系化构建。

      党的全国统一性、一体性、一致性特点决定了地方党内法规建设只能是在中央统一部署下的、遵循集中统一要求的体系内实践,因而地方建设不但应当遵循中央关于党内法规体系化的要求,还应当自身协调,内部统一,上下衔接,左右协调。但长期以来,党内法规建设存在碎片化、应急化倾向,党的建设各领域法规覆盖不全面、比例不平衡现象比较严重,不同层级法规、党内法规与国家法律之间不一致现象比较突出。这些问题在地方党内法规建设中相对更为突出。地方党内法规建设的主要任务在于贯彻落实中央要求进行配套法规建设,自主立规的空间受到一定限制,且地方党内法规建设规划相对滞后,因而体系化不足的问题比较明显。例如在党的领导法规制度建设中,党的领导的全面性的制度性规范不健全,党领导人大、政府、政法、群团等方面的工作缺乏规范领导体制机制的基础性法规,党的宣传工作方面缺乏规范宣传思想工作的体制机制、主要职责的基础性法规,与新时代党的领导的实现要求相一致;党的民主集中制建设方面缺乏规范党的代表大会制度、党内选举制度、党内罢免制度等法规;在党的监督保障法规方面,考核评价的制度体系也还不完善。以某直辖市调研为例,对照《关于新形势下党内政治生活若干准则》提出建立和完善的近20项配套制度,该市在民意调查制度、容错纠错制度、依法科学民主决策等方面,还没有完成较为系统的配套法规制度。忽视体系化是制约地方党内法规建设成效的重要因素。

      三、加强党内法规建设:应当关注什么问题?

      1.中央、地方一体建设、共同推进

      党内法规体系是以党章为统领的、内容全面、结构合理、逻辑严密、形式统一的规则体系。地方党内法规建设应当在体系布局之内、遵循体系化要求,追求相对科学的内在体系。这个体系建设是服从和附属于中央的统一部署和要求的,因而地方建设与中央建设应当在顶层设计、实践推进中,强调整体性、协同性、一致性。当然,在法定的立规权限之内,地方有先行先试的探索空间。

      2.合理借鉴法律体系建设的经验

      地方党内法规建设不同于地方立法,但它同地方立法的目的取向、价值取向是一致的,同地方法治建设的实践意义和理论价值是一致的。这既是源于中国特色社会主义法治体系建设的内在逻辑,也是由中央和地方职责关系所决定的。在国家治理视域内,地方的职责就是在保证党中央令行禁止前提下,管理好本地区事务。地方党委管理好本地区事务的前提是加强和改善地方党的组织和党的领导,提高依规管党,从严治党的能力。在党内法规体系建设中,地方党委承担规则、规定、办法、细则这一层级党内法规的制定权,这些党内法规恰是细化、具体化以党章为统领的中央和部委党内法规的具体党内法规,是保障党内法规落实落地的基础法规,地方党委还可以结合地方实际,以决议、决定、通知等形式,探索性进行党内法规的先行先试。因而地方党内法规建设是依规治党的具体和生动实践。在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中,党的建设已然纳入法治范畴。这是我们党几十年奋斗经验的科学总结,是党在新的历史条件下对“制度建党”的深化。中国共产党是以服务人民利益为根本宗旨的党,它领导全面依法治国,就必须真诚地推动法治,以自身的法治化带动整个国家和社会的法治化。无论理论还是实践而言,地方党内法规建设都落后于地方法治建设,因而在协调推进“四个全面”战略部署下看待地方党内法规建设,应当充分借鉴地方法治建设经验,在与法治建设的衔接协调中,逐步推进党内法规建设,而不是另起炉灶,这是当前地方党内法规建设的理性选择。当然,借鉴不是简单的经验挪移,而是对经验和技术两个层面的合理参考。

      3.重视对地方实践的关注

      近年来党内法规建设进展迅速,党内法规体系逐步完善。在现行有效的4200余部党内法规中,地方作为立规主体的党内法规约3700部,约占现行有效党内法规总量的90%。法规制度建设是经验的总结,是理论指导下的实践探索。法理而言,法的制定的根本原则是尊重规律,重视经验,因而立法的评价标准中最重要的一条应当是成熟与否。地方既是立规的主体,更是执规的主体,在党内法规制度建设中,重视地方这个主体在落实依规治党中的生动实践,从地方实证出发,总结提炼关于党内法规体系化建设的相关理论,对加快推进党内法规体系建设无疑具有极为重要的理论和实践价值。

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