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企业国有资产管理体制“顶层设计”的重构

    时间:2017-04-01 14:59:39    来源:研究部   责任编辑:elite

      福建师范大学王新红教授主持完成的中国法学会重点项目“国有企业法律制度研究”的同名结项成果,理清了政府、企业国有资产监督机构、履行出资人职责的机构三者之间的关系,为完善企业国有资产管理体制的“顶层设计”提供了新思路。

      一、现行企业国有资产管理体制的创新和不足

      (一)企业国有资产管理体制的创新

      起步于上世纪80年代的国有企业改革及随后在国有企业改革倒逼下进行的企业国有资产管理体制的改革,取得了以下经验:(1)政企分开;(2)政资分开;(3)国家统一所有、政府分级代表;(4)落实国有企业经营自主权。

      作为对以上经验的制度回应,2003年国务院进行企业国有资产管理体制改革,设立了代表国务院履行中央所属的部分国家出资企业(不包括金融企业)出资人职责的国务院直属特设机构——国务院国有资产监督管理委员会(简称“国务院国资委”);随后地方政府也设立了相应的政府直属特设机构——地方政府国有资产监督管理委员会(局)(简称“地方国资委”,并与国务院国资委统称“国资委”)。形成了“国家统一所有、政府分级代表、履行出资人职责的机构受托履行出资人职责、国家出资企业自主经营”的企业国有资产管理新体制。为了落实该体制,国务院颁发了《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》);2008年颁布的《企业国有资产法》也肯定了该体制。

      在政府内部设立履行出资人职责的特设机构,该机构仅代表政府履行出资人职责,不是行政机关,不行使公权力;也不干预企业的经营自主权。这是现行企业国有资产管理体制的创新。自国资委成立以来,国有企业的效率明显提高,国有经济的整体质量持续改善。特别是2008年全球金融危机以来,我国化危机为机遇,迅速成长为世界第二大经济体,国有企业功不可没,现行国有资产管理体制可圈可点。

      (二)现行企业国有资产管理体制存在的不足

      现行国有资产管理体制较之原来的国有资产管理体制虽然更为科学、合理,但还是存在诸多不足,举起要者,有:

      1.没有彻底解决政企不分、政资不分的问题。2003年的国务院机构改革方案中,金融类中央企业就不在国务院国资委履行出资人职责的范围。国务院国资委成立时,除了金融类中央企业,国务院也并未将其他中央企业均授权国务院国资委履行出资人职责,财政部和其他一些部委还对部分中央企业履行出资人职责。地方政府授权地方国资委履行出资人职责的地方企业范围,在地方国资委刚刚成立时,基本上是按照国务院的作法“依葫芦画瓢”。根据《企业国有资产法》的规定,政府可以授权其他部门、机构对国家出资企业履行出资人职责。 2013年完成政企分开后成立的中国铁路总公司,国务院也没有授权国务院国资委对其履行出资人职责。另外,烟草专卖企业仍然是政企不分的企业。

      2.国资委的职责超出了出资人的职责范围。国资委作为政府特设的履行出资人职责的机构,自设立之日起,就超出了履行出资人职责的范围,并且各种职责的相互关系并未协调一致。以国务院国资委为例,其职责包括除了代表国务院对大部分中央企业履行出资人职责外,还担负以下职责:(1)对由其履行出资人职责的中央企业行使监督权;(2)制定监督规则权;(3)对地方国资委的业务指导权等。在国资委的这些职责中,出资人职责与监督职责就存在相互冲突。

      3.存在难以克服的法理障碍——关联关系问题。依关联关系理论,同属于一个投资者控制的企业,相互之间构成关联关系。依此法理,由国务院国资委履行出资人职责的112户国家出资企业相互之间均构成关联关系。为了解决这一问题,《公司法》第216条第4项中规定,国家控股的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系。同受一个投资者控制的企业之间存在关联关系是基本法理,强行否认这种关联关系联系纽带,并不等于它就不存在,掩耳盗铃而已。尽管在内国可以通过强行法达成。但如今国有企业已经走出国门,在国际经贸交往中出现纠纷时,该规定不一定能获得外国司法机关的认可。即使承认该规定,在其他方面也可以找到同属一个履行出资人职责的机构的国家出资企业存在关联关系的“证据”。如根据《企业国有资产法》第13条的规定,履行出资人职责的机构委派的股东代表参加股东(大)会会议,应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权。该规定表明,同属于一个国资委的国有资本控股公司,它们的股东(大)会,均由国资委所控制,成为同属于一个国资委的国家出资企业相互间存在关联关系的证据。

      4. 缺乏对履行出资人职责行为的监督。根据委托代理理论,委托人将某种权利授予代理人时,为了保证代理行为不偏离委托人的意志,防范代理人的道德风险,委托人可以为代理人行使代理权制定规则,要求代理人按其确定的规则行使代理权;委托人可以对代理人行使代理权的行为进行监督。我国的企业国有资产是经过了多级委托后,最后落到国有企业。每一级委托代理关系,均应设置委托人对代理人的监督机制。但是,国资委、财政部门及其他机构履行出资人职责行为缺少来自政府以委托人身份对其的监督。

      除了以上不足外,现行国有资产管理体制还有其他问题。如国务院国资委对地方国资委的业务指导,不利于地方企业与中央企业公平竞争;由于缺少对国资委的有效监督和制约,国资委与国家出资企业形成利益集团,共谋强化国有企业的垄断,国资委官员与国家出资企业负责人沆瀣一气的问题也十分严重,国有企业贪腐丛生。

      二、企业国有资产管理体制 “顶层设计”的重构

      解决现行企业国有资产管理体制之不足,必须重构企业国有资产管理体制 的“顶层设计”,对政府、企业国有资产监督机构、履行出资人职责的机构三者之间的关系和职责分工进行重新安排。

      (一)企业国有资产管理体制的内容表达

      法律对现行企业国有资产管理体制的规定“不全面、不准确”。“不全面”是指缺少专门的对履行出资人职责行为进行监督的制度安排;“不准确”是指“国家出资企业自主经营”不属于国有资产管理体制的范围。“国家出资企业自主经营”无疑是正确的、理所当然的,但管理体制是公共机构之间的分工,企业不在其中。企业国有资产管理体制的内容表达,可以归纳为:“国家统一所有,政府分级代表,履行出资人职责的机构依法履行出资人职责,企业国有资产监督机构依法监督。”

      (二)企业国有资产管理体制中各机构的职责分工

      “国家统一所有,政府分级代表”契合我国国有企业隶属关系的实际,并为主流观点,这里不讨论。

      1.适格的履行出资人职责的机构。现体制中履行出资人职责的机构包括国资委、财政部门及其他政府机构。国资委不是适格的履行出资人职责的机构,而行使公权力的财政部门及其他政府机关作为履行出资人职责的机构,会导致政企不分,均不是适格的履行出资人职责的机构。目前我国的国家出资企业主要是国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司,这些企业通常是企业集团中的核心企业,主要对其所投资企业行使出资人权利,自身并没有经营实业,适合改为履行出资人职责的机构。只有在现有的国家出资企业不适合改为代表政府履行出资人职责的机构的情况下(国有资本参股公司和本身主要从事实业的其他国家出资企业),才考虑另行设立履行出资人职责的机构。

      2.企业国有资产监督机构。国资委从产生之日起,就是一个监督者,被称为国有资产监督管理机构,剥离国资委的出资人职责,由其代表政府对履行出资人职责的行为进行监督。原来没有纳入由国资委履行出资人职责的其他国家出资企业,在转换为履行出资人职责的机构后,纳入国资委的监督范围。

      经过以上改革之后,企业国有资产管理体制中政府与国资委、履行出资人职责的机构(原国家出资企业)的关系变革将由直线型转变为稳固的三角型。图示如下:

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