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中国法治建设年度报告(2017年)-----关于全国人大及其常委会的立法工作和监督工作

    时间:2018-06-28 17:31:56    来源:《中国法律年鉴》社(网络中心)编辑部   责任编辑:att2014

    一、关于全国人大及其常委会的立法工作和监督工作

      2017年,中国全国人大及其常委会共制定法律7件,修改法律32件,通过有关法律问题和重大问题的决定14件。截至2017年12月底,中国现行有效的法律共263件。

      (一)加强重点领域立法

      ——制定民法总则。民法是民事领域的基础性、综合性法律,被称为社会生活的百科全书。编纂一部适应中国特色社会主义发展要求,符合中国国情和实际,体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致的民法典,是几代中国人的夙愿。制定民法总则是编纂民法典的第一步。3月,第十二届全国人大五次会议审议通过民法总则。民法总则规定民事活动必须遵循的基本原则和一般性规则,统领民法典各分编;各分编将在总则的基础上对各项民事制度作出具体规定。该法的主要内容:一是完善了民事基本原则和法律适用规则。明确民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯,确立了平等原则、自愿原则、公平原则、诚信原则、守法原则、绿色原则等基本原则。明确处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗;其他法律对民事关系有特别规定的,依照其规定。二是完善了民事主体制度。分别规定了自然人、法人、非法人组织三类民事主体,增加了保护胎儿利益的规定,将限制民事行为能力的未成年人的年龄下限调整为“八周岁”,完善了监护制度;按照法人设立目的和功能等方面的不同,将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三类;赋予非法人组织民事主体地位。三是突出了对民事权利的保护。明确自然人的人身自由、人格尊严受法律保护,自然人享有生命权、身体权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、婚姻自主权等权利,自然人的个人信息受法律保护;明确民事主体的财产权利受法律平等保护,民事主体依法享有物权、债权、继承权、股权和其他投资性权利;对知识产权作了概括性规定;为了适应互联网和大数据时代发展的需要,明确法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的,依照其规定;规范了民事权利的行使,并对弱势群体民事权利的特别保护作出衔接性规定。四是完善了民事法律行为和代理制度,主要是扩充了民事法律行为的内涵,增加了意思表示的规则,完善了民事法律行为的效力规则。五是完善了民事责任和诉讼时效制度。

      ——制定国家情报法。为加强和保障国家情报工作,维护国家安全和利益,6月,全国人大常委会审议通过国家情报法。该法适应情报工作新形势新要求,突出国家情报工作特点,明确了国家情报工作的任务和体制机制、国家情报工作机构的职权、国家情报工作保障,以及对国家情报工作的规范和监督,强调情报工作应当依法进行,尊重和保障人权,为加强国家情报工作和情报能力建设,提供了有力的法律保障。

      ——制定核安全法。核安全是国家安全的重要组成部分,是核事业发展的生命线。9月,全国人大常委会审议通过核安全法。该法贯彻落实总体国家安全观,从高从严建立核安全标准体系,对核设施选址、设计、建造、运行、退役以及核材料和相关放射性废物实施全过程、全链条监管和风险防控,明确核安全信息公开责任与核损害赔偿责任,完善核安全工作协调机制与国际合作机制,为实现核能的持久安全和健康发展提供了坚实的法制保障。

      ——制定国歌法。国歌是中国宪法确立的国家重要象征和标志。9月,全国人大常委会审议通过国歌法。该法的主要内容:一是明确国歌的地位,规定中华人民共和国国歌是《义勇军进行曲》,国歌是中华人民共和国的象征和标志。二是明确应当奏唱国歌的场合,包括全国人民代表大会会议和地方各级人民代表大会会议的开幕、闭幕;中国人民政治协商会议全国委员会会议和地方各级委员会会议的开幕、闭幕;各政党、各人民团体的各级代表大会等;宪法宣誓仪式;升国旗仪式;各级机关举行或者组织的重大庆典、表彰、纪念仪式等;国家公祭仪式;重大外交活动;重大体育赛事;其他应当奏唱国歌的场合。三是明确国歌奏唱的礼仪和规范、不得奏唱和播放国歌的场合。四是明确国歌标准曲谱的审定、发布和使用。五是明确加强国歌宣传教育,规定国歌纳入中小学教育,新闻媒体要积极开展对国歌的宣传,普及国歌奏唱礼仪知识。此外,还规定了对国歌奏唱、播放和使用的监督管理以及违反国歌法的法律责任。11月,全国人大常委会通过刑法修正案(十),明确侮辱国歌行为的刑事责任;作出关于增加《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定、关于增加《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定,将国歌法列入两个基本法附件三,在香港、澳门特别行政区实施。

      ——修改红十字会法。2月,全国人大常委会通过红十字会法修订草案。这次修改,进一步完善了红十字会的职责,完善了对红十字会的监督机制和内部治理结构,还增设了法律责任专章,加大对违法行为的打击力度,同时注重体现国际性,与国际红十字运动接轨,为保障红十字会依法履职、提升红十字会公信力、推动红十字事业继续健康发展,创造了良好的法律环境。

      ——修改水污染防治法。6月,全国人大常委会对水污染防治法作出修改。这次修改,强化了地方政府责任,明确了河长制,加强流域水污染联合防治和生态保护;健全了重点领域水污染防治措施,严格保障饮用水安全,加强了对农村生活污水和畜禽养殖污染治理;进一步明确了污染者的责任,加大违法惩处力度,对于防治水污染、保护水资源、保障水生态安全,将发挥积极有力的引领、推动、规范和保障作用。

      ——修改中小企业促进法。中小企业是社会主义市场经济的重要组成部分,对国民经济和社会发展具有重要战略意义。9月,全国人大常委会审议通过中小企业促进法修订草案。这次修改,从财税支持、融资促进、创业扶持、市场开拓等方面加大扶持力度,在规范行政许可事项、减轻企业负担、简化税收征管程序等方面作出明确规定,强化对中小企业及其出资人财产权和其他合法权益的保护,着力为中小企业公平参与市场竞争营造良好的法治环境。

      ——修改反不正当竞争法。11月,全国人大常委会审议通过反不正当竞争法修订草案。这次修改,针对不断出现的新业态、新模式,进一步界定不正当竞争行为,健全不正当竞争行为规制规则,完善民事赔偿责任优先、与行政处罚并行的法律责任体系,增加对违法行为人的信用惩戒,同时与反垄断法、招标投标法、商标法等法律规定衔接一致,从法律制度上推动建立更加统一开放、竞争有序的市场体系。

      ——修改农民专业合作社法。12月,全国人大常委会审议通过农民专业合作社法修订草案。这次修改,明确保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位,丰富了农民专业合作社的服务类型,明确了成员可以用土地经营权等财产作价出资,进一步强化了对农民专业合作社及其成员的权益保护措施,增加了对农民专业合作社用电、用地的扶持措施,确立了农民专业合作社联合社的法人地位等,有利于规范农民专业合作社的组织和行为,有利于使农民专业合作社成为小农户和现代农业发展有机衔接的重要载体。

      2017年,全国人大常委会还制定了公共图书馆法、烟叶税法、船舶吨税法,修改了企业所得税法、测绘法、标准化法,审议了证券法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法修订草案和电子商务法、土壤污染防治法、英雄烈士保护法、基本医疗卫生与健康促进法、国际刑事司法协助法、人民陪审员法、农村土地承包法修正案草案等。2017年,全国人大常委会还审议了国家监察法草案,并决定提请第十三届全国人大一次会议审议。

      (二)为相关领域改革提供法治保障

      ——依法作出改革决定和授权决定,确保重大改革于法有据。全国人大常委会作出关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定,关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定,关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定,关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定,关于延长授权国务院在北京市大兴区等二百三十二个试点县(市、区)、天津市蓟州区等五十九个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定期限的决定,为改革试点工作提供依据,保证在法治轨道上推进相关领域改革。

      ——统筹修改法律,持续推进相关领域改革。通过关于修改法官法等八部法律的决定,完善法律职业准入制度,健全国家统一法律职业资格考试制度,推进法治工作队伍正规化、专业化、职业化。通过关于修改会计法等十一部法律的决定,关于修改招标投标法、计量法的决定,取消相关行政审批和职业资格认定事项,完善审批程序,进一步推进简政放权、放管结合、优化服务。通过关于修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定,及时总结改革试点经验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度。

      全国人大常委会还作出决定,批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》,确认合作安排符合“一国两制”方针,符合宪法和香港基本法,为推动香港与全国高铁网络实现互联互通,支持香港融入国家发展大局提供了法律保障。

      (三)推进科学立法、民主立法、依法立法

      全国人大常委会注重进一步完善立法工作机制和方式方法,加强立法工作组织协调,不断提高立法质量。一是加强人大对立法工作的组织协调,充分发挥人大在立法工作中的主导作用。二是健全法律草案征求代表意见制度,邀请代表参与立法调研、论证、审议、评估等工作,认真听取和采纳代表的意见建议,更好发挥人大代表在立法工作中的作用。三是出台《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》,推进立法工作规范化、制度化建设。四是成立立法专家委员会,发挥立法专家顾问作用。五是积极推进基层立法联系点建设,先后就16部法律草案和2017年立法工作计划稿征求4个联系点意见,使立法工作更加接地气、察民情。六是召开第二十三次全国地方立法工作座谈会,加强对地方立法工作的指导和推动,进一步落实赋予设区的市地方立法权工作。

      (四)关于全国人大常委会的监督工作

      2017年,全国人大常委会认真行使宪法、法律赋予的监督权,把实行正确监督、有效监督作为开展监督工作的基本遵循,坚持问题导向,加大监督力度,创新监督方式,增强监督实效,促进“一府两院”依法行政、公正司法,形成加强和改进工作的合力,确保党中央重大决策部署贯彻落实,推动人大代表、人民群众普遍关心的热点、难点问题有效解决。

      ——对法律实施情况进行检查。全国人大常委会把保证法律严格实施作为全面推进依法治国的重要抓手,按照包括选题、组织、报告、审议、整改、反馈6个环节的“全链条”工作流程,继续加强和改进执法检查工作。全年共检查固体废物污染环境防治法、药品管理法、产品质量法、著作权法、网络安全法及全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定、种子法等6部法律的实施情况。6月和10月的常委会会议分别结合审议产品质量法、固体废物污染环境防治法执法检查报告,开展专题询问。

      对固体废物污染环境防治法,重点检查了城乡生活垃圾、工业固体废物和畜禽养殖废弃物污染防治,危险废物监管,进口固体废物管理,固体废物处理和资源化等情况。“固废法”执法检查是2017年监督工作的重点,也是十二届全国人大常委会在环境保护领域监督工作的持续发力。对药品管理法,重点检查了药品管理工作情况和存在的主要问题,新药研发和药品审评审批制度改革进展,临床常用药、急用药和罕见疾病用药的供应保障,药品监管体系建设,药品生产、经营企业主体责任落实,药品违法案件查处等情况。对产品质量法,重点检查了产品质量工作中存在的主要问题,产品质量制度体系建设,监督抽查、风险监测、损害赔偿、缺陷产品召回等制度的实施,产品质量部门监督管理及协调配合,产品质量责任社会共治等情况。对著作权法,重点检查了促进著作权创造和利用、推动文艺创作和文化产业发展,打击侵权盗版、加强著作权保护和管理,网络环境下著作权保护、著作权集体管理等情况。对网络安全法、全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定,重点检查了强化关键信息基础设施保护及落实网络安全等级保护制度,治理网络违法违规信息,维护网络空间良好生态,落实公民个人信息保护制度,查处侵犯公民个人信息违法犯罪等情况。这次检查注重发挥专业机构和专业人员的作用,聘请21名网络安全专家参加,委托第三方机构对120个重要信息系统进行漏洞扫描和模拟攻击,出具专业检测报告,提高了执法检查的专业性和实效性,为丰富、完善、创新执法检查工作积累了新经验。对种子法,重点检查了种质资源库、保护区、保护地建设,植物新品种权保护,育种成果转让和权益分配,种子生产经营许可分级审批,种子质量管理和种业安全审查,强制性品种退出制度和监管等情况。

      在检查上述6部法律实施情况的过程中,常委会组成人员分别就修改法律制度及改进相关工作等提出了意见和建议。国务院和国务院有关部门高度重视这些意见和建议,提出并采取了一系列改进和落实的工作措施。

      ——听取和审议专项工作报告。2017年,全国人大常委会听取和审议了国务院、最高人民法院、最高人民检察院17个工作报告,涉及经济、政治、文化、社会、生态环境等多个方面。

      加强对经济工作的监督。听取审议国务院关于2017年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告,加强对经济运行总体情况监督,推动全年各项目标任务顺利实现,保障经济社会持续健康发展。听取审议国务院关于推进供给侧结构性改革加快制造业转型升级工作情况的报告,推动贯彻落实新发展理念,加快提升我国制造业整体素质和竞争力,努力建设制造强国,实现中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变。

      推动解决反映强烈的短板问题。听取审议国务院关于2016年度环境状况和环境保护目标完成情况与研究处理环境保护法执法检查报告及审议意见情况的报告,草原生态环境保护工作情况的报告,推动落实最严格的环境保护法律制度,打好污染防治攻坚战。听取审议脱贫攻坚工作情况的报告并开展专题询问,聚焦精准扶贫、精准脱贫,支持打好脱贫攻坚战,确保贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。听取审议文化遗产工作情况的报告,推动文化遗产保护利用和传承发展,弘扬中华优秀传统文化。

      保证改革依法有序推进。密切关注相关改革工作进展,听取审议关于股票发行制度改革、刑事案件认罪认罚从宽、知识产权法院等改革试点工作情况的报告,保障改革在法治轨道上积极稳妥地有序推进。分别听取审议最高人民法院、最高人民检察院关于全面深化司法改革情况的报告,充分肯定司法改革取得的重大阶段性成效,推动法院、检察院深入贯彻党的十九大最新部署要求,深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。

      ——增强财政预算审查监督实效。听取和审议国务院关于2017年以来预算执行情况的报告,2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告,2016年中央决算的报告,审查批准2016年中央决算,推动深化财税体制改革,加强预算管理。听取和审议2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告,强化监督问效,督促有关方面落实整改任务,明确整改责任,加大整改力度,增强整改透明度。听取和审议国家财政教育资金分配和使用情况的报告,持续加强对重点领域专项资金的管理和监督。

      除听取和审议专项报告、审查批准决算外,全国人大常委会还积极探索改进预算审查监督方式,建立健全预算审查监督制度。制定《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》,明确规定国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况,对报告框架、报告重点、审议程序、审议重点、组织保障等提出具体要求。制定《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》,积极推进预算联网监督工作,计划用3年左右时间形成横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络,逐步实现对预算执行全过程监督。

      ——加强规范性文件备案审查工作。2017年,全国人大常委会将开展规范性文件备案审查作为履行宪法、法律监督职责的重要工作,按照“有件必备、有备必审、有错必究”的要求,认真抓好做实,首次听取审议关于备案审查工作情况的报告,保证宪法、法律实施,维护国家法制统一。

      一是主动审查行政法规、司法解释。2017年,全国人大常委会工作机构对国务院报送备案的14件行政法规、最高人民法院和最高人民检察院报送备案的17件司法解释逐件进行主动审查,提出明确审查意见。

      二是有重点地专项审查地方性法规。2017年,主动审查150余件地方性法规。对所有新增的地方性法规逐件开展主动审查,着重了解新赋予地方立法权的设区的市立法状况及存在的问题,为设区的市更好地开展立法工作、提高立法质量提供指引。针对甘肃省祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训,对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究,推动各省(自治区、直辖市)人大常委会对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理,修改、废止相关地方性法规35件,拟修改、废止600多件。

      三是认真研究处理公民、组织提出的审查建议。2017年,收到并研究处理公民、组织提出的属于全国人大常委会审查范围的审查建议939件。进一步加大反馈力度,对提出审查建议的66位公民、组织进行书面反馈,对4位公民和1个组织进行当面反馈。2017年,首次对有关地方性法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制的问题、有关司法解释规定“附条件逮捕”制度的问题、地方性法规中关于政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据的规定、涉及人口与计划生育的地方性法规中关于“超生即辞退”的规定、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(二)》中第24条关于夫妻共同债务承担的规定等多起备案审查典型案例的审查和纠正情况,依法向社会公开,取得了良好的社会反响。

      四是加强备案审查制度和能力建设。运用全国人大法规备案审查信息平台,实现对行政法规、司法解释、地方性法规的电子备案全覆盖。积极推动地方建立健全省级备案审查信息平台,加快建立全国统一的备案审查信息化平台。健全备案审查衔接联动机制,向有关机关转送规范性文件审查建议37件。

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