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第10期中国法学创新讲坛现场实录

    时间:2014-06-17 08:35:09    来源:法律信息部   责任编辑:admin

    现场实录

      王振民教授:

      尊敬的张文显教授、郑成良教授、马怀德教授,各位老师、各位同学,大家早上好!

      中国法学会和清华大学共同举办的第10期中国法学创新讲坛正式开讲。今天,我们的讲坛有幸邀请到张文显教授做主讲。张文显教授是中国法学界长期的老领导,原来担任吉林大学法学院院长、吉林省高级人民法院院长,现任中国法学会副会长、学术委员会主任,吉林大学哲学社会科学资深教授,还担任国家2011计划司法文明协同创新中心理事长兼联席主任、中国法学会法学教育研究会会长、国家社科基金法学评审组组长,还有一个职务是清华大学兼职教授。

      张老师不仅是著名的法学教育家,而且在法学理论研究方面有非常高的学术造诣,主持了6项国家重大法学研究课题,出版了一系列学术著作,发表了很多有影响的学术论文和研究报告。

      今天还有两位协同主讲。第一位是上海交通大学郑成良教授。郑老师也是法学界知名专家,之前担任过吉林大学法学院院长、国家法官学院院长、吉林省高级人民法院副院长、上海交通大学凯原法学院院长、上海交通大学党委副书记,现任上海交通大学学术委员会文科学部主任。

      第二位协同主讲是中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德教授。马怀德教授是知名行政法专家,毕业于北京大学和中国政法大学,1993年开始在中国政法大学任教,同时也是中国法学会常务理事、中国行政法学会研究会会长,第四届全国十大杰出青年法学家,百千万人才工程国家级专家。在行政法领域做了非常多的研究,也曾经为政治局集体学习讲授课程,参与了很多重大的立法。

      今天在座的除了三位主讲之外,这个活动能够成功举行,要特别感谢中国法学会研究部主任李仕春教授,李教授是我们讲坛最初的设计者、推动者,还有法律信息部副主任王伟国先生。今天还有18位从吉林大学来的博士生,欢迎大家来参加今天的演讲!

      今天的题目是“法治中国建设的前沿问题”,大家都非常期待,因为十八届三中全会在我们党的历史上第一次把法治建设独立出来,作为一个专章讨论,具有重大意义。张文显教授对法治中国建设有非常深入的研究和参与,之前和他沟通这个题目时,一说这个题目大家都进行了非常充分的准备。作为中国法学最高的学术讲座、学术论坛,我们非常荣幸能够请到张文显教授来做主讲。

      下面把时间交给张文显老师,之后两位协同主讲分别发表自己的看法。

    现场实录

      张文显教授:

      尊敬的王振民院长、郑成良教授、马怀德教授,尊敬的各位专家、新闻界朋友、各位同学,大家上午好!非常荣幸应邀来参加中国法学创新讲坛的学术讲座。这次学术讲座的题目也是一个非常有意义的题目,对这样一个题目略有一些研究和体会,很多还是在探索当中,很不成熟。越是不成熟的东西,越是要抛出来,接受郑成良教授、马怀德教授等在座各位教授的批评、指导。

      全面推进依法治国、加快建设法治中国,是全面深化改革的重大战略部署,是发展社会主义政治文明的必由之路,对于推进国家治理现代化、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有深远的历史意义和重大的现实意义。

      改革开放以来,中国共产党高度重视法治建设,提出了要依法治国,建设社会主义法治国家。新一届中央领导集体审时度势,将对全面推进依法治国,加快建设法治中国,作出顶层设计和战略部署。法学界多年的愿望和全国人民的期待终将成为现实,越是临近这一时刻,越是感到有许多重大的前沿问题,包括理论问题、制度问题和实践问题需要认真的梳理和思考。对法治前沿问题的梳理和思考,需要站在法治中国建设的制高点,采取新的思维、新的参照、新的理论模型和新的研究方法,以形成新的概念、新的观点、新的理论、新的建议,这正是中国法学面临的并且应当承接的重大的、迫切的现实任务。

      这里,我把法治中国建设的前沿问题概括为三方面,即:法治中国建设的指导思想、法治中国建设的战略目标、法治中国建设的重大任务。下面依次对这三个问题谈一点自己的认识。

      第一部分:法治中国建设的指导思想

      我个人认为,法治中国建设的指导思想概括而言就是习近平同志提出的法治中国的理论,简称“法治中国论”,这也是习近平总书记提出的“中国梦”的重要组成部分,简称“法治中国梦”。

      “法治中国论”从理论上来讲可以分解为三个层面,即:一个统领概念、一组理论纲要、一套思想体系。

      统领概念:“法治中国”

      十八大以来,习近平总书记就法治建设发表了一系列重要讲话,提出了许多新的概念、命题、论断和论述,我认为其中纲领性的概念或者说可以作为基石范畴的概念就是“法治中国”。十八届三中全会决定确认了法治中国这一概念,并将我国法治建设的纲领确定为推进法治中国建设。由此,“法治中国”成为我国法治话语体系和法学理论体系当中最具有渗透性的统领性概念。

      这个概念的意义类似于剩余价值对于马克思主义经济学说体系的意义,类似于实践对于辩证唯物主义哲学的意义,类似于权利对于法学理论体系的意义,当然也非常类似于国家治理体系和治理能力对于全面深化改革的意义。

      法治中国概念的提出和确认是党在法治理论上的重大创新,也是党执政理念的又一次与时俱进。法治中国概念具有无可比拟的包容性。它的包容性随着理论的研究,人们会感到越来越丰富。

      法治中国理论纲要

      十八大以来,习近平总书记发表了一系列有关法治的专题讲话,其中包括2012年12月4日《在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话》,简称124讲话;2013年2月23日《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》,这次学习的主题是全面推进依法治国,这个讲话简称为223讲话;2014年1月7日《在中央政法工作会议上的讲话》;2014年2月17日《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话》。这四篇专题讲话连同相关的重要批示和谈话,构成了法治中国理论纲要。

      法治中国理论纲要可以概括为12个方面:

      (1)法治中国是中国梦的重要组成部分。法治梦与中国梦一脉相承,法治中国与富强中国、民主中国、文明中国、和谐中国、美丽中国、平安中国等核心要素相辅相成,共同编织成了中国梦的美好愿景。

      (2)坚定不移地走中国特色社会主义法治道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,注重借鉴人类社会的法治文明成果,但绝不照抄照搬。

      (3)坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化、法治化。总书记虽然没有用治理体系的法治化,但是讲到了治理体系的制度化、程序化、规范化,讲到了社会主义民主政治的法治化。

      (4)全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,开辟依法治国的新局面,谱写社会主义政治文明的新篇章。

      (5)党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党,依据宪法治国理政。要在宪法和法律的范围内活动,在宪法的统领下领导立法、保证执法和司法、带头守法。

      (6)宪法和法律的生命在于实施,宪法和法律的权威也在于实施。中国特色社会主义法律体系形成之后,确保宪法和法律的实施至关重要。

      (7)加快建设法治政府。

      (8)深入推进司法体制改革,确保司法机关依法独立行使职权,确保司法人员公正办案,只服从事实,只服从法律。回到1954年关于司法原则的提法上。

      (9)全面加强对权力的监督制约,“把权力关进制度的笼子里”。

      (10)弘扬社会主义法治精神,培育社会主义法治文化。在全社会牢固树立宪法和法律的权威,让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律,使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范,而且是保障公民权利的法律武器。法律是成文的道德,道德是内心的法律。要把法治建设和道德建设紧密结合起来,把他律与自律紧密结合起来。

      (11)改革要于法有据。凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行。要加强对相关立法工作的协调,发挥法治的引领和推动作用,确保在法治轨道上推进改革。

      (12)中国坚持走和平发展道路,同时也将推动各国共同坚持和平发展。中国将积极承担更多国际责任,同时与各国共同维护人类良知和国际公理。在世界和地区事务中主持公道、伸张正义。同时也讲到在市场经济的发展上要牢牢把握国际通行规则。

      初步形成法治中国思想体系

      法治中国思想体系初步形成有两个重要的标志:

      第一个标志就是在习近平系列讲话、谈话、批示当中,也包括发表的若干篇论文当中,有关法律和法治的理论要素几乎全部覆盖。例如法治的本质、法治的价值、法治文化、法治思维、法治方式、宪法和法律的权威、法治与国家治理、法治与社会治理、权力监督制约、依法执政、依法行政、依法治军、依法办事、依法反恐,等等。

      第二个标志就是全面、科学地回答了法治中国建设实践当中的一系列重大问题和基本问题。如:坚持中国特色社会主义民主法治道路,弘扬传统优秀法律文化,坚持党的领导与坚持人民民主、实行法治的关系,坚持党的领导与确保国家机关依法独立行使职权、履行职责的关系,认真对待人权和公民权利,正确处理权力与权利、管理与服务、维稳与维权的关系,正确认识和处理民主与专政、政策与法律、法律与道德、法治与德治的关系,正确认识和处理改革与法治、活力与秩序、监督与制约、文明执法与严格执法的关系,等等。

      基于对这两个标志的认识,法治中国思想体系初步形成。在筹备十八届四中全会的过程中,特别是在十八届四中全会之后的法治建设的丰富实践中,法治中国建设的理论纲要和思想体系将得到进一步的丰富、发展和完善,从而为法治中国建设提供强大的思想基础和鲜明的理论指导。

      第二部分:法治中国建设的战略目标

      这里,把法学界、法律界近期研究成果重点向大家做一个介绍,当然也包括我自己对这个问题的一些思考。

      关于法治中国建设的目标,在学术界的研究当中有三重参照、三重定位,包括时间定位、模式定位和改革定位。

      时间定位:以“两个一百年”建设目标为参照,定位法治中国建设目标。党的十八大指出“在中国共产党成立一百年时,全面建成小康社会;在新中国成立一百年时,建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。”这是我们通常讲的“两个一百年”,一个是到2020年,一个是到2049年。

      以两个一百年为参照,中国社会科学院法学所研究报告提出:全面推进依法治国,努力建设法治中国,不断深化法治改革,从法律体系走向法治体系,从法律大国走向法治强国,应当确立建设法治国家“两步走”的战略目标。

      (一)到2020年中国共产党成立一百周年时,初步建成法治中国。目标的描述是这样的:科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的基本要求得到全面贯彻,依法治国、依法执政、依法行政共同推进的国家治理体系得以建立运行,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的主要指标全面达到,依法治国基本方略得到全面落实,法律体系更加完善,等等。

      (二)到2050年中华人民共和国成立一百周年时,整体建成法治中国。具体描述也有区别:科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的各项要求得到全面实现。依法治国、依法执政、依法行政共同推进的现代化国家治理体系全面建成。刚才讲的是治理体系得以运行,这里是全面建成。法治国家、法治政府、法治社会一体建设的各项指标全面达到,第一阶段是主要指标全面达到。依法治国基本方略得到全面落实,法治权威、法治秩序的各项要求全面满足,法治文化、法治精神、法治价值深入人心,自由平等、民主人权、公平正义、和谐文明、安全有序、尊严幸福的法治中国整体建成。

      下面介绍一下中国政法大学马校长领着大家研究的成果,他们也是以十八大提出的“两个一百年”建设目标为参照。他们的提法,可以看得出里面很有思想内涵。他们讲:法治中国建设也是两步走,两个阶段。

      第一阶段,从现在到建党一百年(2020年),这个阶段建设目标是:以确保“全面建成小康社会”作为世界经济大国初步崛起为背景,以市场经济法律制度建设和法治政府建设为重点,继续完善中国特色社会主义法律体系;进一步推进依法行政;初步形成公正、文明、权威的司法制度;健全多元纠纷解决机制和权利救济渠道;继续推进基层民主政治的制度化、规范化建设。

      第二阶段,到建国一百年(2050年),建设目标是:以确保“建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”作为世界经济大国继续崛起和作为世界文明大国崛起为背景,以依法执政和民主政治建设为重点,促进政治和行政权力依法有效运行并受到有效的民主监督;进一步理顺党与人大、党与司法的关系,形成完善的中国特色社会主义民主政治制度、完善的司法制度,实现“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变”的政治体制改革的设计目标。实现与人治彻底决裂。

      第一个阶段是以市场经济建设、以依法行政、建设法治政府作为核心内容;第二个阶段是以社会主义民主政治建设、政治权力、行政权力在法治的轨道上有效运行作为重点。一个是市场经济为重点,一个是民主政治为重点;一个是经济大国继续崛起,一个经济大国全面崛起,又加上文明大国崛起。我觉得有这样两个时间的跨度,是时代背景、历史任务、法治中国建设的重点。共产党依法执政是政治建设的重点。

      下面介绍一下国家2011计划·司法文明协同创新中心研究报告。报告中提出:应当从法治国家和法治中国两个层面考虑两个一百年,所以到2020年,中国共产党建党一百周年、我国全面建成小康社会时,基本建成法治国家,实现国家层面的法治,即法律体系更加完善,法治政府基本建成,司法公信基本确立,人权得到切实保障,以权利公平、规则公平、机会公平为主要内容的社会公平保障体系基本形成。上面用的都是“基本”,而且局限于法治国家。

      到2050年中华人民共和国成立一百周年时,基本建成法治中国,即全面建成法治国家和法治社会,实现执政党依法执政,人民政府依法行政,司法机关公正司法,全体人民自觉守法,宪法法律有效实施,法治的核心价值充分实现。

      以法治模式转型和法治现代化为参照,以法治现代化作为一个理论模型来思考和定位法治中国建设,提出三个转型:

      从法治国家转型为法治中国

      1997年中共十五大提出了建设社会主义法治国家,经过十多年,现在我们有条件、也有可能、也应该从法治国家的定位转向法治中国的定位,从建设法治国家转型为建设法治中国,意味着我国法治建设的拓展与升级。法治中国是法治国家的升级版,法治国家本质上属于政治范畴,建设法治国家着力点是在政治层面实现国家治理法治化,特别是把国家权力纳入法治范围,在法治轨道上运行。而建设法治中国的内涵更加丰富、更加深刻,不仅要建设法治国家,还要建设法治社会、法治政府、法治政党等等,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;不仅要推进依法治国,还要推进依法执政、依法行政、依法自治,坚持依法治国、依法执政、依法行政、依法自治共同推进;不仅要搞好国家法治,还要搞好地方法治、行业法治,做到国家法治、地方法治、行业法治协调发展;不仅要建设有形的制度硬实力,还要包括法治文化软实力的建设,弘扬法治精神,培育法治文化;不仅致力于国内法治建设,还要面向世界,在全球治理中谋求中国的话语权和构建国际法治新秩序。

      从法律之治转型为良法善治

      这是法治现代化的本质所在,也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。“法治现代化”这一概念既指从传统人治社会到现代法治社会的历史性变革,又指法治(法制)从传统型到现代型的历史性转换。世界范围内的法治现代化肇始于欧洲资本资本主义的兴起,资本主义市场经济、民主政治和理性文化极大地促进了欧洲法治的现代化进程。中国社会的法治现代化发轫于清末民初,先后经历了清末法治改革、辛亥革命的法制实践、北洋军阀时期的法律发展、中华民国南京国民政府的法制活动以及中国共产党领导的新民主主义法制建设等发展阶段。进入20世纪80年代后,在经济体制改革、政治体制改革、社会文化变革以及全球化浪潮的推动下,最终发生了伟大的历史性变革。世界范围内的法治现代化有各种各样的目标定位和发展道路,例如西方国家的自由主义、理性主义、个人权利本位主义、民主社会主义等等。就当代中国的法治现代化而言,我们走的是一条具有鲜明中国特色的社会主义法治发展道路,是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的法治现代化。

      这套道路的根本标志就是从人治到法治,从法律自治到良法善治,所谓良法善治就是要把法治的价值充分体现到法律体系和法治体系当中。

      从法律大国转型为法治强国

      截止到去年,全国人大及其常委会制定了243部现行有效的法律,以前有的法律被废止了。国务院制定了680多件现行有效的行政法规,原来是800多件。地方省级人民代表大会及其常务委员会制定及批准了9000多件现行有效的地方性法规。这个数字不准,我专门问了全国人大法律委员会的领导,到底有多少?总共制定20000多部,后来经过清理、废止,现在还在大规模地清理,大家说的比较多的是10000部左右,但官方正式说法是9000多件现行有效的法规。这些法律、行政法规、地方性法规,加上其他的立法确认的,具有法律性质的规范性文件,共同构成了我国的法律体系。这个法律体系已经相当庞大,中国人民用30年的时间走完了西方发达国家三百年的立法进程,我们已经成为一个名符其实的法律大国。中政委领导做了统计,欧洲大陆法系的国家,没有一个国家能够达到像我们现在这样10000多部成文法律和法规的规模。可以说已经成为一个法律大国。但是我们还不是一个法律强国,甚至远远不是一个法治强国。

      基于这样一种判断,国家行政学院法学部主任胡建淼、中华全国律师协会会长王俊峰等人提出要加快从“法律大国”转型为“法治强国”。这个转型是法治发展战略的历史性转型,是中国法治转向科学发展道路的一个过程,需要付出艰苦的努力。可以说,法治强国是强国之梦的组成部分。改革开放以来,特别是最近几年,在口号治国的感染下,各行各业都提出了强国之路,如工业强国、科技强国、人才强国、教育强国、文化强国、海洋强国、网络强国等等,可以无限地说下去。现在是该提出法治强国的时候了。只有实现了法治强国,才有可能成为名符其实的强国。

      以全面深化改革总目标和阶段性目标为参照,定位法治中国建设。十八届三中全会《决定》指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。

      以全面深化改革这个总目标和阶段性目标为参照,中国法学会课题组提出了自己的法治中国建设目标的建议。总目标:完善和发展中国特色社会主义法治体系,实现国家治理和社会治理的法治化、现代化。社会主义法治体系可能会作为我们法治中国建设非常重要的关键词,也是一个主线。

      到2020年的阶段性目标是:在法治建设重要领域和关键环节上取得突破性进展,形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义法治体系及其运行机制,更好发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用。为从法律大国迈向法治强国夯实基础。宏观样态可以描述为:中国特色社会主义法律体系更加科学完善;宪法法律得到有效实施;执法执政水平明显提高;法治政府基本建成;司法公信力大幅提升;法治文化繁荣发展、法治社会建设卓有成效;权力在法治轨道上运行;改革开放、持续发展的国际法治环境进一步优化。

      这里有两个关键命题,一个是法治体系,一个是国家治理法治化。

      法治体系是法学中的一个比较新的概念,也是法治建设当中的新思维。在中国特色社会主义法律体系形成后,中国法治建设的重心应当升级为形成中国特色社会主义法治体系。

      法治体系可以从三个层面透视:第一个层面,法律体系,依法治国,前提是有法可“依”。所以,法律体系是法治体系存在和运行的基础。但是,法治体系与法律体系不同,法律体系是法律规范体系。2010年我们已经形成了法律体系,有法可依的目标基本上得到了实现。但是有法必依、执法必严、违法必究的问题,依照宪法和法律治国理政的问题,还远远没有解决。第二个层面,法律运行与操作过程,包括立法、执法、司法、守法、法律监督等环节。法治体系要求的是所有这些环节的有序性、有效性、彼此衔接、相互促进。第三个层面,法治国家、法治社会、法治政党、法治政府有机统一;国家法治、地方法治、行业法治协调发展;国内法治、国际法治、全球法治有效衔接。法治体系从这三个层面来描述。

      法治体系的形成是一个国家的法治走向成熟的重要标志,在这个意义上说,法治中国建设的重要目标就是形成中国特色社会主义法治体系,并且确保这个体系科学、有效地运行。

      另一个关键词就是国家治理法治化或国家治理体系、治理能力的法治化。法治与国家治理息息相关,在现代国家,法治是国家治理的基本方式,是国家治理现代化的重要标志,国家治理法治化是实现国家治理现代化的必由之路。

      第三部分:法治中国建设的重大任务

      根据对法治中国建设总目标和阶段性目标的研究与定位,也是综合了法学界、法律界共同的研究成果,今后一个时期法治中国建设的重大任务概括为四项基本要务、八大工作重点。

      四项基本要务是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这是十八大报告提出的全面推进依法治国的核心内容。法治建设有那么多的事情,单单这四个作为要务提出来,我想是有很强的针对性。

      科学立法:之所以强调科学立法,是为了突出提高立法质量。正如习近平总书记所指出的:“人民群众对立法的期盼已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”提高立法质量关键在于:一要尊重和体现经济、政治、文化、生态、社会建设和发展客观规律,使法律准确适应改革发展稳定的需要,积极回应人民的期待;二要切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性;法律之间不能互相打架、互相冲突;三要增强法律的可执行性、可操作性,正像张德江委员长讲的,努力使我们的法律立得住、行得通、切实管用;四要坚持立改废释并举,就是法律的制定、法律的修改、法律的废止和法律的解释并举。科学立法不单单是要简单的增量,简单的提高立法的质量,也包括法律解释、法律修改;五要坚持民主立法,科学立法与民主立法具有内在联系。

      严格执法:我们通常讲规范、文明执法,有时候还讲和谐执法等等,这里专门强调严格执法也有针对性。习近平总书记有一段话讲得很精彩,“法律的生命在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多的法律也无济于事。”现实生活中出现的很多问题,如执法随意性大,粗放执法、变通执法、越权执法,要么有案不立、有罪不究,要么违规立案、越权管辖等等,所有这些问题都与我们执法司法当中失之于宽、失之于松有很大的关系。

      公正司法:大家要注意到,十八大报告第一次把司法从执法中分离出来,将公正司法单独作为全面推进依法治国的基本要务,体现出全党对司法的性质和重要性的认识的深化。一是司法是维护社会公平正义的最后一道防线;二是定分止争的最后一道防线;三是维护法律尊严和权威的最后一道防线。三道防线都归结于公正。不公正,不可能定分止争;不公正,不可能维护法律的权威和公信力;不公正,当然也不可能实现权利救济,所有的不公正在这个环节上能得以化解。习近平总书记指出:宪法的根基在于人民发自内心的拥护,保证人民依法享有广泛自由的权力,宪法才能深入人心,走入人民群众。宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行为。守法的前提是良法。

      全民守法,在这里就不展开了。

      八个工作重点

      (一)推进党的领导方式和执政方式的法治化。在当代中国,中国共产党既是执政党,又是领导党,拥有对国家政权和整个社会的领导权,这种领导权是其执政权的政治基础。所以,建设法治中国,实现法治中国梦,关键在于党,在于党科学而又有效地依法执政。

      (二)加快完善和发展中国特色社会主义法律体系。完备有效的法律体系是法治中国的重要标志,也是全面推进依法治国的制度前提。虽然法律体系已经形成,但是我们也要看到实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。全面深化改革,转变经济发展方式,扩大社会主义民主,推行行政体制改革,深化司法体制改革,保障和改善民生,创新社会治理,保护生态环境等等,都对立法提出了新的要求。学术界很多人说我们的法律体系是基本形成,委员长在全国人民代表大会宣布已经形成,而且委员长的工作报告得到了全国人民代表大会的高票通过,所以我们不要讲基本形成了。

      (三)维护宪法法律权威,保证宪法法律统一有效实施。

      (四)大力推进依法行政和执法改革,特别是执法体制改革,严格执法,加快建设法治政府,这方面有很多研究。

      (五)深化司法体制改革,加快建设公正文明权威的社会主义司法制度。司法体制改革,十八届三中全会提出非常详细的要求。十七大、十八届三中全会提出建设公正高效权威的社会主义司法制度。我们这里没有用高效,主要考虑效率是针对于具体的实践活动来说的,对于一个制度来讲,讲效率,特别是讲高效,可能不尽贴切。就当下来讲,中国司法的文明程度可能显得更为重要。所以我们把公正高效权威的司法制度提升为公正、文明、权威。

      (六)推进依法治理、依法自治、全民守法,建设法治社会。因为法治社会也是非常关键的,也是法治中国建设的重点。法治国家、法治政府都有很深入的研究,法治社会,虽然这个概念从80年代大家都用,但是我们今天讲的法治社会是与法治国家、法治政府对应的,特别是和法治国家对应的。这样,法治社会实际上就有三个方面:第一,党和政府依法治理社会,实现社会治理创新,这里有很多内容,十八届三中全会专门用一章来写社会治理创新;第二,社会主体,包括公民组织、社会组织、企事业单位依法自治,而且要扩大依法自治的领域;第三,所有国家机关、社会组织、所有的政党、武装力量等等都要自觉地遵守法律,维护法律的尊严和权威,信仰法治、遵守法治底线,或遵守法治定理。这三个方面,依法治理、依法自治、全民守法,就构成了我们所说的法治社会这么一个理念。

      (七)依法规范权力,把权力关进制度的笼子里,实现权力运行制约和监督的体系化、法治化。

      (八)统筹国内法治和国际法治两个大局,加强国际法治交流与合作,为中华民族伟大复兴创造更加良好的国际法治环境。两个法治统筹协调。

      我用一段话作为结束语:沿着中国特色社会主义法治道路,经过数十年的建设、改革与发展,中国正在从法律大国成长为法治强国,中国正在法治中和平崛起,在法治中走向富强、民主、文明、和谐。对于法治中国的美好前景,中国人民充满信心和期望、预期;当中国在不远的未来成长为法治强国的时候,世界的经济、政治、法律秩序将随之变得更加公正、更加文明、更加稳固。我们期待着这一天的到来。谢谢大家!

      王振民教授:

      谢谢张文显教授给我们带来最新的研究成果,对法治中国建设提出了到目前为止最完整、最系统、科学的一个蓝图。

      有一篇文章提到美国最担心中国什么?有人说中国的经济很快要超过美国,中国的科技、中国的教育,包括我们发表的科技成果,都会对美国产生非常大的影响。但是作者说,美国最担心的不是这些,最担心的是中国变成了法治国家,中国没有腐败了,这是美国的噩梦。中国法治国家建成了,治理体系现代化了,这才是一个国家真正的竞争力,才是一个国家成为现代化国家的根本标志。

      张文显教授刚刚讲到的不仅仅是理论,而且是法治中国建设一个非常详细、具体的蓝图,对我们非常有启发。

      下面请两位协同主讲人郑成良教授和马怀德教授发表他们的高见。

    现场实录

      郑成良教授:

      很荣幸有机会来到清华做一个协同演讲,协同主讲主要应当是对主讲人的观点作出一些回应和补充,不是发表我自己的一些看法。刚才张文显老师非常全面、系统地梳理了法治中国的理论问题,讲的很多,我无法一一回应,我挑出几个问题谈谈我的想法。

      第一,关于概念的逻辑混乱问题。

      我不是说张文显老师逻辑混乱,我是说目前在法学界概念的使用比较混乱。如习总书记在去年讲过“法治国家、法治政府、法治社会一体推进”。刚才张文显教授介绍的几个课题组也都提到,“法治国家、法治社会基本建成”。但是,法治国家、法治政府、法治社会,并不是一个逻辑层面的概念。记得在十几年前,法理学界就有同仁提出,我们在法治国家进程中还应当提出法治社会,一方面要建设法治国家,一方面要建成法治社会,因为有政治国家、法治社会。建设法治国家同时还建设法治社会,我觉得这还需要研究。因为法学的研究要尊重宪法文本,要看宪法中的文本含义是什么含义。涉及到“国家”,有五个基本含义:第一个,国家是有组织的暴力,不是这个意思;第二个是公共权利,比如宪法中说国家实行计划生育政策,也不是这个含义;第三个是在法律上和自然人、法人并列的一种权利主体。比如说国家赔偿,谁来赔偿?是一个人,国家有权、有义务,国家侵权了,要承担责任。国家财产也不是政府的钱。我们看到美国有一些案件是某某公民诉美国,这个意义上法院只代表法律,国家与公民发生纠纷时,法院进行裁判,这个意义上国家是一个法定的人。法治国家,宪法中也不是这个意思;第四个,国家是一个组成单位,在这个意义上,台湾就不是国家,但台湾还有政权;满洲国也不是国家,是有组织暴力。宪法意义上的文本说依法治国的国家也不是这个意思;第五个国家是社会总和的意思,比如宪法第一句话是“中国是历史上最悠久的国家之一”,什么意思?不是说我们是最悠久的国家有组织暴力,也不是最悠久的一个宪法组成单位,也不是最悠久的法律上承担义务的人,而是一个社会总和的意思,一个共同体。

      现在说法治国家、法治政府、法治社会一体建设,把法治政府从法治国家中拿掉,法治国家、法治政府不是一回事,这在逻辑上就会出现问题。习近平总书记作为政治家,从工作部署角度讲没有问题,但是我们学界在研究中,要注意这三者在逻辑上不是一个层面的问题。

      法治中国和法治国家什么关系?我认为,法治中国和法治国家是一回事,实质是同一概念。也有不同,不同在哪?用我的话说,法治中国是法治国家的升级版。

      第二,如何准确判断我们在法治发展中目前的历史方位。

      我们现在在法治国家建设中走到哪了?张文显教授介绍的几个课题,我认为太乐观了,到2020年我们就可以初步建成法治国家,太乐观了。记得在2004年,国务院有一个《依法行政实施纲要》,就乐观地说经过十年左右,实现法治政府建设的目标。现在十年了,我们能说我们现在的政府是法治政府吗?学界也这么乐观,到2020年我们初步建成法治国家。准确判断我们现在历史发展到哪了,这涉及到过去15年我们在法治发展道路上到底取得了哪些成绩?从1997年十五大正式确认依法治国建设法治国家,到法治中国的概念提出,正好是15年,习近平掌舵之后提出法治中国。这15年我们在法治道路上到底做了些什么?我认为两句话概括:成绩很大,问题更大。

      第一个成绩,社会主义法律体系基本形成。我认为是基本形成,没有真正完全形成。看看我们宪法性法律,里面规定国务院各个部委组成,设部长1人、副部长1-4人,看看我们这几十年来,最多有一个部设二十多个副部长,这违反宪法,但没有人管,这怎么能叫体系形成呢?

      第二个成绩,这十五年我们的法律毕竟保证了我们的经济持续高速增长。

      但问题更加显著,有三大问题:第一,这十五年来,官方主体违法行为、犯罪行为多发现象没有根本扭转,而且有加剧的趋势。第二,民间主体违法逐利、违法诉求越来越明显,也没有根本扭转,还在加剧。第三,这十五年来,法律的权威性不但没有提升,而且持续降低。它的标志就是法律定分止争的能力越来越弱。什么事没进司法程序还好,一进司法程序,争论越来越大。

      这十五年,我们的成绩不能否定,但是我们遗留的问题、造成的问题更严重。不能再按过去路子往下走。

      第三,法治中国与国家治理现代化。

      建议各位做理论研究的一定要认真读两个文件,十八届三中全会关于全面深化改革的决定,和今年元旦习近平总书记在《求是》发表的一篇文章。《决定》里面提出改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化,我认为非常到位。元旦的文章对此有很好的解读。也许我的解读不正确,大概意思是我们现在不成熟,如何实现国家治理体系的现代化?这个问题社会主义国家一直没解。

      法治中国概念的提出非常有意义,为什么是升级版?回答了三个问题:

      第一,我们如何来面对社会法治发展中的挑战?什么挑战?过去十五年,如果按这个路走,再过五十年也建不成法治国家,甚至可能越来越远。现在我们中国在法治发展中面临一个挑战是社会矛盾不断增加,矛盾越来越突出,冲突越来越激烈,化解矛盾的资源日益紧张。

      化解矛盾需要资源,哪些资源?无非是三个:一是经济资源。我们如果有更多的人民币,有更多的就业岗位,更好的福利,社会好多矛盾就能够化解。但现在来看矛盾增长的速度跟人民币增长的速度不成正比。二是精神资源。化解矛盾不能仅仅靠钱,得有精神追求。大家回想一下改革开放之前,那时候化解矛盾主要靠精神资源,让知识青年下乡,毛主席一句话,大家兴高采烈下乡。甚至一个支部书记的威信都比现在省委书记要高,好多矛盾,书记出面一句话就解决了,有精神资源。现在我们精神资源有哪些?农民利益问题、拆迁问题,我们靠什么精神资源,说一番话大家就欣然接受了?三是制度资源。精神资源不多了,经济资源也不这么丰富,但是我们有强大的制度资源,什么东西一按制度办事,一进程序,胜败皆服。现在就司法来说,法院的公信力处于建国以来最低,这不完全是老百姓不讲理的问题。如果我们资源日益枯竭,矛盾日益加剧,就是一个问题。

      我们现在就是这个历史方位,中国在法治国家建设上,如果再没有大的动作,没有总体战略思考,继续这么一步一步往下推,我认为不会再有三十年,历史不会给你机会。我认为至少习近平本人有深刻的意识,才会提出我们现在要实现国家治理体系的现代化,其中一个核心概念是法治中国。法治中国就是法治国家,不过路数有点变。

      另外,我们要以一个新的、更加宏观、更加开阔的时间维度来看待这个问题,来看待法治国家。什么时间维度?法治中国其实与人治中国相对应,我们要实现国家治理现代化,其实就是从人治中国向法治中国转型,目前的中国是从人治中国向法治中国转型,刚刚起步,这时候理论界不能太乐观。中国目前不能说是人治国家,但也不是法治国家,我起名是混合治。转型期就是混合治。法治中国的概念从时间维度上来看,就是告诉我们从人治中国向法治中国转型,而且这个转型实质工作刚开始。这个转型可能需要很漫长的一条路。

      空间维度。法治中国给我们提供一个视野,空间很开阔,法治中国在空间上是和法治美国、法治英国、法治德国相对应。我们建设法治中国是解决中国问题,因此必须适合中国国情。但是也要借鉴世界其他国家法治建设的普遍规律,市场经济有共同规律,难道法治国家就没有共同规律吗?法治中国一定要处理好这两个问题。

      如果把法治中国和国家治理体系现代化联系在一起考虑,我想好多问题我们就能够达成共识。这里还涉及一个问题,为什么从“十月革命”开始一直到现在,所有的社会主义国家治理体系现代化问题都没有真正解决?原因当然很多,其中最核心的因素是无产阶级专政理论和体制的影响。所有的社会主义国家都实行无产阶级专政,理论上是一种意识形态,在体制设计上,与国家治理体系有直接联系。

      什么叫专政?从英语中可以译成独裁。如果对古罗马了解,就知道专政体制怎么来的。专政在古罗马共和国期间是一种体制,也叫独裁。古罗马除了执政官还有独裁官,也叫专政官。独裁体制或专政体制是一种特殊的体制,是一种宪政体制下的紧急状态。古罗马内部骚乱,有时候遇到战争,完全按宪政的程序来回应,可能就来不及了,所以古罗马发明专政官,他不受任何法律限制,但是他的权力只有相对的,换句话说是解救危机的一种手法。专政官的任务就是在三个月内挽救政权,三个月满了,自动释权。后来专政官逐渐延长,到了凯撒,是古罗马历史上第一个独裁官,终生独裁。

      有了十八届三中全会决定,至少在我们党内有一些改革者已经意识到治理体系现代化的问题,因此我们要搞法治国家。

      谢谢大家!

      申卫星教授:

      感谢郑成良教授精彩演讲。三位主讲嘉宾都是我的老师,我大学时代就听张文显老师讲课,有机会接触先进的法律思想。郑老师教过我政治学和法理学,而且我本科第一篇学术论文,请郑老师给我指导,或许郑老师还记得那个场景。接下来有请另外一位协同主讲人,中国政法大学副校长马怀德教授,就法治中国的问题发表看法。

    现场实录

      马怀德教授:

      尊敬的张文显教授、郑成良教授、主持人,各位老师、各位同学,大家上午好!

      要感谢中国法学会和清华大学法学院给我这么一个机会,让我跟大家一起学习交流法治中国这个话题。实际上这个问题张文显老师研究最深,我只能就他演讲中的有些问题谈一点感想和回应。

      张文显老师是我非常敬重的学者,不仅仅因为他是我的前辈,学问精深,而且因为他可能是法学界少有的能够把官方话语和学界话语比较好地统一到一起的一位非常杰出的教育家、法律家。我们学者讲的有些东西在官方看来可能是歪理邪说,官方讲的东西我们也不能完全准确地理解和把握,这实际上就是两个话语体系的问题,话语体系的分歧、隔阂需要学界的智者来进行弥合或者调和。至少要把学界的话语通过某种方式传递到官方,让他们能够理解。同时,官方的很多话语也需要一个解读的过程,因为有些东西确实理解起来有些困难。如法治国家、法治中国、法治社会、法治政府概念太多,到底哪些是科学意义上的,哪些是政治意义上的,哪些是可以达成共识的,确实需要一个解读。张文显老师在这方面做了大量的工作。我一直以张文显老师为楷模,但因为自己不是学法理的,对宏观问题总是缺少很好的把握,所以只能从行政法的角度谈一点对法治中国,特别是刚才张文显老师讲到的四个基本要务和八个重点任务来进行回应。

      法治中国概念的提出确实有重要的理论和实践价值。记得1999年、2000年,习近平担任福建省省长时,曾经主持过一个“福建省政府法律顾问团”,当时邀请几位北京学者,包括政府机关领导参加。那是在省政府一级比较少、比较早成立法律顾问团,记得他当时就法治问题提了一些观点、想法,大家非常认同。之后,他到浙江提出“法治浙江”的概念。后来提出法治中国,就是当年法治浙江的一个升级版。因为在一个省里当省委书记只能提省的法治,当了总书记就可以提全国的法治。所以法治中国说复杂也复杂,说简单也简单,我理解为是一个在全国实施的目标。

      法治中国建设过程中面临的挑战和任务非常大,刚才张文显老师讲了指导思想、战略目标,特别是讲了具体任务,四大要务、八个重点任务,非常全面、非常具体、非常理论化。具体而言,为了实现这样一个战略目标,或在这样一个指导思想下实现这样一个战略目标,面临的问题和挑战非常巨大。我概括为三个问题、两个挑战。

      问题1:公权力不受约束的现状基本上还没有得到根本性的转变。法治中国前提是要公权力受约束,但这个问题我觉得从现实角度看,我们基本上还没有什么好的办法,或采取什么有效措施来转变这个局面。公权力不受约束,说再具体一些,如果我们到了县、乡、镇一级,就会发现书记、县长、镇长、乡长这些权力确确实实没有得到有效约束。而中国这么大,3000多个县,最基本的权力,最普遍的公权力都没有得到有效约束,真的很难谈得上是法治国家、法治中国。所以,这个局面是法治中国面临的一个很大的问题。要搞法治中国,首先要把这种权力有效控制和约束起来,但这个局面没有得到控制。

      问题2:我们的行政方式、行使权力的方式基本上还是人治的方式。虽然我们搞法治这么多年,从十五大到今天为止十六年,但行使权力的方式基本没有变。我搞行政法的知道,县委书记、县长,或县里哪个局长,行使权力的方式是开县长办公会,开专题会,开协调会,现场办公,开常委会。决定的事都是大事、急事、难事,而且大多都涉及到法律问题,拆迁、征地、引进项目,行使权力的方式基本按照一把手的班长带着班子在拍板决策、行使权力,这个方式说到底就是人治的方式。甚至在解决社会矛盾问题上也是用这种方式,信访来了,必须是书记、区长、县长去接访,解决实际问题,要批示,要做决策。这时候基本上还是人治的方式,靠他的权威、资源来定分止争。所以行使权力的方式基本上没有改变。

      问题3:行使权力过程中透明度低、不公开,也没有太大的变化。有人说2008年以后《政府信息公开条例》要求政府公开相关信息,除了国家秘密、商业秘密、个人隐私之外都应该公开。从现实来看,这种行使权力基本还在保密状态。因为可以由他自己定的,这个保密、那个不保密,重要的决定可能都是在不透明的状态下完成。所以民间有一句话,“大事开小会,小事开大会。”提拔任用干部都是非常核心的几个人知道,即便是搞公开竞聘选举,核心关键环节决策是在半透明、不透明的状态下进行。

      这是从行政管理方式上,至少这三个方面的问题没有解决。这三个问题解决不了,很难说在法治建设上有什么明显的改观。在这三个问题没有完全解决的前提下,我们又面临很多挑战,有利于解决三个问题。

      挑战1:社会力量的成长,公民意识的觉醒。尽管我们社会组织发育很不够,行政管理学者常常呼吁我们政府要分权,但是我们社会组织承接不了。因为社会组织发育得不够,数量太少,能力太差,都是第二个“政府”,干不了真正意义上社会组织的事,这是事实。但是也必须看到,从公民意识的觉醒角度来讲,从社会力量成长的趋势看,这个发展变化还是很大的。很多重大决策是在这种社会力量倒逼下的结果,尤其是新媒体的快速发展,的确倒逼了很多施政理念的变化。社会力量的成长是不可阻挡的,对这个发展态势只有顺应、引导,但不可能阻挡。阻挡不了,这是一种观念意识、社会理念的进步。有人说律师对很多机关而言是非常挠头的一件事情,三天两头申请复议,严重干扰了我们的办公,我们得安排专人、专门机构去处理这些事。我也有时候劝这些领导,千万别这么想,这是你没有花钱就请来的义务监督员,他在督促你依法行政、依法办事,不是干扰你工作,是理性维权,从而达到监督政府的目的。因为这些人没有去爆炸,没有去示威、堵路,没有去自焚、自杀,所以从这个意义上说,社会力量的成长是正能量,不能简单看成是社会不稳定的因素。真正不稳定因素来自于第二个挑战。

      挑战2:社会矛盾的激增,危及政权的稳固,也危及人民生活的和谐稳定。有一个统计,我们现在每年法院受理案件达到1400万件,信访案件一直在700万、800万件,集体上访,比如2009年50人以上的集体上访达到18600多次,参与人数达到157万。北京市一共2000万人口,每年各类矛盾有300万件,通过诉讼解决42万件,通过信访解决38万件,据说有83个人一年上访8500多次,足见社会矛盾数量之多、解决难度之大、问题之复杂,这对政权、对社会、对老百姓构成很大的挑战和威胁。社会矛盾不能够有效及时地化解处理,就会影响到政权稳固。当然社会矛盾产生的原因很复杂,核心问题是公权力行使不规范,是政策不公、制度不公、决策不当、执法不规范、司法不公等一系列问题造就的。法治国家建设需要重点解决当下社会矛盾,走出一条中国能够有效预防化解社会矛盾的道路,这就是法治国家应该首先思考的问题。

      法治中国建设,张文显老师讲到四大要务、八个重点任务,我都非常赞成。四大要务是从新十六字方针说的,科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。我结合四大要务涉及行政法的部分,谈一点法治中国建设必须解决的四个方面实际问题。

      第一,立法。从立法的方式、立法的内容和立法的途径上都有很多很好的设想。在立法内容上,我认为行政法应该发挥更好的作用。为什么?现在说法律体系建成之后,薄弱点、空白点基本上都在行政法治领域。

      一是行政程序法。我们没有行政程序法,这是大多数法治发达、健全的国家都有的一个必备的法律。有的不叫程序法,但内容基本上是属于行政程序法或行政法的通则,但我们没有这样的法。现在我们面临的实际困难是,在执行相关法律过程中会给行政机关创造很多钻空子、规避法律的机会,比如我们从上世纪90年代以来相应制定了一些处罚行为、强制行为、许可行为的程序,但行政行为的分类无止境,不可能穷尽,在实践中会出现很多新类型,甚至出现很多立法当时想规范没规范得了的一些类型,比如决策行为,政府的决策行为,哪个法律规范?没有法律规范。为什么有现场办公、专题会议纪要,很多大项目审批、许可项目、大项目引进,政府都是通过这种方式拍板,就是因为决策权不受法律规范。

      国务院正在起草《重大决策程序条例》,但毕竟没出来,现在还处在无法可依的状态。地方性法规起不到统领约束各级政府行政决策的作用。《行政程序法》还要解决。有的问题法律写了,但是很容易在实践中被混淆、被规避。比如《行政许可法》规定,所有行政许可的项目都按《行政许可法》走。有的说,我这叫备案、登记,不叫许可。中国词汇很丰富,由于有上百个表达许可的含义,只规范了行政许可行为,规避法律的行为就钻到了其他问题里,用其他方式表达许可的含义,但不受行政许可法的规范。比如吊销要听证,为了不听证,有的行政机关就用注销,而不用吊销。

      二是信息公开法。2008年制定的政府信息公开条例,解决了政府信息公开的问题,当然解决也不一定非常彻底,后来国务院办公厅好几个文件将其窄化了。党务信息要不要公开,立法机关信息要不要公开,或者公用企事业单位信息要不要公开,但我们没有信息公开法,只有信息公开条例约束行政机关,从这个意义上讲,应该尽快制定一个包罗万象,能够约束所有公权力主体信息公开行为的信息公开法。当然有人说党务信息,政府法律、国家法律能约束吗?这是难题,这跟后面我要讲到的问责法是一样的难题。但可以在制定信息公开法的同时,建议中央设定一个适用党务信息公开的党内法规来解决这个问题。

      三是问责法。有人说问责不是已经有规定了吗?有2009年党政干部、领导干部问责规定。但那是党内法规,而且公务员法仅仅规定引咎辞职,没有规定问责、监督等一系列制度,尤其是问责的形式、问责的事由和标准。法治中国建设关键是要靠监督、靠问责。公权力设定再多的义务、责任,如果不行使,违法行使、越权行使,没有办法真正实现这种法治状态,所以需要一个统一的问责法来解决。问责法的解决要确定一个统一的问责标准、事由,明确问责的程序等等,总之要让这种权力进入制度的笼子,用法律的方式加以规范。

      当然还有许多需要制定的法律,包括政府绩效评价法等等,这些法律都需要制定。从立法角度讲,我不讲立法方式民主化、科学化的标准,从内容上讲,至少在法治中国建设中,这里有一些空白需要填补。

      第二,法治中国建设强调严格执法,实际上严格执法只是讲到了法律实施中的一个环节、一个部分,但是更需要关注的是法律的实施,有法律不一定有法治,关键看法律是否得到很好的实施。

      现在法律实施的状况非常差,多数法律是得不到很好实施的,原因很复杂。第一是有法律条文本身的问题,过于抽象、过于原则、条款过多,没办法实施,所以我反对制定促进法、进步法之类的法律,因为意义不大,实施不了;第二个原因是法律实施的激励机制不够。法律实施得好与坏跟实施者本身的绩效、跟他升迁没办法挂钩,这种意义上,要把法律的实施跟领导的升迁、奖励,以及政绩评价连接在一起。

      八年前我提出一个法治GDP的概念,很多学界同仁有不同的看法,认为是一个愚蠢的发明。我认为,在中国这样一个高度集权,用人体制是由上而下遴选的体制下,不改变现在政府绩效评价体系,不把法治纳入政府绩效评价体系之中,是很难解决这类问题的,很难给执法者足够的动力去执法。

      我们现在有很多食品安全方面的法律,该有的都有了,法规规章更是一大堆,但是我们食品问题为什么还这么严重?药品问题为什么还这么严重?原因是法律得不到执行。为什么?因为缺乏动力,执行好坏没有任何意义,跟不执行法律所获得的利益相比,均衡利益关系,不执行法律获得的利益大,能够取得经济GDP的发展,能够有显绩,有政绩,为什么要执行法律?对他有什么好处?我如果是一个执法者也要这样思考。因为缺乏这种制度安排,没有调动他的利益取向,也没有形成有效的动力机制。法律的实施问题比严格执法问题更重要,因为法律实施不下去,法治中国就是一纸空文,不可能有真正的实践和效果。

      第三,关于化解矛盾的问题。我们现在讲公正司法,郑成良教授也有对司法不乐观的评价。但司法机关今天的司法不公,甚至司法腐败,并不意味着司法机关不应该承担绝大多数的社会矛盾化解的责任和任务,司法机关理应承担这个任务,因为社会矛盾的化解仅仅靠政府、靠党委、靠行政的方式、靠政治的方式,是没办法有效化解的。

      我们法律人这几年感到最痛心的是信访制度。随着社会矛盾的大量增加,信访制度本身被强化了,机关做大做强了,增加了编制经费人员,升了级、高配了干部,中央是重视的。我们有法官给当事人磕头,希望当事人“放了我吧”,这些问题说明信访制度已经步入歧途了。我认为原因太复杂,跟中国老百姓信访不信访,青天意识,跟人治解决纠纷矛盾的制度惯性,跟人们的观念、环境,都有直接的关系。但最关键的是我们的法治渠道不畅通,真正应该发挥作用解决行政纠纷的复议、仲裁、诉讼,甚至调解,都没有很好的发挥作用,所有的矛盾千军万马齐拥信访这个独木桥,虽然可能解决的是个别的,但示范效应很快,尤其是经过正常法律程序判决生效的案件,一旦解决,法治权威荡然无存。

      解决信访问题,我曾经提过几个观点:第一,要弱化信访功能,回归到50年代信访制度创设时候的本意和初衷,就是党和政府听取民意、吸纳民意、了解社情民意的一个渠道,不应该解决纠纷,领导不应该在信访问题上过度关注,不要让它变成解决纠纷的渠道,只是反映民意的渠道。我不太赞成很多地方都把资源集中到信访机关,应把资源放到法院、放到仲裁、复议机关去解决纠纷。诉讼、复议这种制度是经过多少年积淀形成制度化解决纠纷的形式,尽管我们今天司法中还有这样那样的问题,但它通过一套程序,保障当事人一套权利,实现问题的解决。

      第二,信访应当减少领导批示。领导能不能以后不批案件,好处是没人找你了;不批案件,法律生效裁判就不会轻易推翻,不批案件就不会显示人治的色彩,要走法治的道路。之前我在报纸上发表这一观点,有网民在网上骂我,说这个教授缺乏同情心,访民解决问题就靠领导批示这一条路,还不让批。他其实没有理解我的意思。我的想法是,希望通过领导减少批示的方式,从源头上减少信访案件,不是说不解决这些纠纷,而是要送到一个更加适合的渠道上去解决纠纷问题。

      第三,取消现在所谓的考核机制。现在的排名、达标、一票否决、维稳,确确实实造成的很多新的错案、冤案。过去说国家信访局是清水衙门,去年以来居然出了几个大贪官,就是过度地使用信访,最后控制给你排名的资源,控制给你达标的资源,控制一票否决的权力资源,你不求他不行。

      广西一个市领导跟我说,十八大之前我们维稳压力很大,几个上访群众老威胁我们要去北京上访,我们采取措施有效解决了。我问他怎么解决的?他说我们让基层干部请这些老上访户吃饭,而且必喝酒,喝酒必喝醉,老百姓喝多了开摩托车回家,开不出去一百米前面就有警察,醉驾,刑拘一个月,平稳渡过十八大。但现状就是这样,地方政府创造了很多稀奇古怪、五花八门的维稳方式,充分说明我们的法治渠道不畅通。所以现在要取消一系列的不合理的考核制度,真正把纠纷矛盾引导到、吸引到法治轨道上。

      法治轨道长期以来不畅通,没人相信司法,甚至对司法的裁判都要去信访,怎么吸引?现在搞的司法改革,尤其刚才张文显教授强调法治中国几大任务里,司法改革是最重要的一项任务,这项任务完成得好坏,直接影响最后纠纷矛盾化解的渠道、选择问题,所以是先改革、必改革的问题。但司法改革短期内解决不了很多实际困难和问题,尤其引发不了政治因素引发的信访等社会矛盾问题,建议设立一种国家救助基金或国家司法救助基金,即通过司法的渠道,给他一个程序、给他一个渠道。对于法律问题依法解决,对于政策问题,依国家救助问题解决。前一段闹得比较多的是失独家庭受害者,因为他们响应国家计划生育政策搞独子独女,但老了没有子女赡养。国家没有做错什么事情,但是国家有没有救济的义务、补偿的义务,有没有救济的责任呢?我认为还是有的。这类问题天天找卫计委不行,得找法院,法院通过赔偿救济基金类似来解决问题,而且可以创造先例,全国各地法院都可以这样搞。

      司法公信力的提升确实是大话题,我从行政诉讼角度来讲,行政诉讼是解决行政争议一个很重要的渠道。据说现在信访中有60%-70%涉诉涉法的信访都是公民争议,把这些争议通过修改行政诉讼法吸引过来,我觉得可能对于维护社会稳定确实有好处。现在行政诉讼法正在修改中,马上就要二读,学者开过无数次会。我们提的很多建议,希望立法机关能够采纳,比如降低诉讼门槛、扩大诉讼范围、增加公益诉讼、改革审判的方式、增加判决的种类,目的是使得这个渠道能够真正发挥化解社会矛盾的作用,这是法治中国建设在公正司法方面最重要的一点。

      最后一点,我们讲全民守法,这话没有错,这是法治中国建设一个完整链条中的必要环节。但全民守法的前提应该是公权力或官员守法、领导干部守法。在领导干部守法问题上,从某种意义上说,我们也做了一些文章,六五普法明确规定两个普法重点是领导干部和青少年。但领导干部守法、学法基本上限于听听法制课、参加考试。能不能融入他的血液当中,成为他的信仰,这个东西必须要做,否则领导干部就是学一百堂课、一千堂课,他不相信这个东西,信奉人治的东西、信奉权力的东西,没办法发挥作用。

      中国又是一个高度集权的国家,中国很多事情都是要中央率先垂范,领导要率先带头。我们的中央如果拿出贯彻执行八项规定、反对“四风”这样的决心和勇气,惩治腐败这样的力度,相信中国推进法治是很有希望的。尤其是现在中央要重点研究法治问题,要出台一个重要的决定,相信这就是一种决心、勇气的体现。最终是要靠高层政治家、中央领导率先垂范,规范行为,来带动全社会守法、尊法、用法,从而形成一个按习近平总书记所说的“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的氛围,真正形成法治思维和法治方式,从而对推动法治中国建设形成内在动力。

      谢谢!

      提问一:刚才说把信访取消,信访都让法院受理的话,法院受得了吗?

      马怀德教授:法院也许不情愿接受这些信访案件,但是从解决纠纷矛盾的方式方法上来讲,司法的方式一定会比现在信访的方式更为科学、更为合理,也更能够有效解决矛盾。增加法院编制、增加法院的经费、提高法院的素质,完全受得了,没有什么受不了。现在每年已经承受1400万案件,再增加也没问题。

      提问二:去年搞了一个研究,今年中办、国办7号文提出信访要纳入法治化的轨道,以后的案子基本上还是回到法院系统去信访,意思是马教授的想法。但现在我们研究的结果是,大概80%-90%信访都是在二审法院。

      马怀德教授:修改刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法,将中国审级制度改为三审,实际上存在申诉审判监督程序纳入法定的审级,现在二审以后的上访变成三审,有利于在法院渠道范围内解决这类上访问题。

      提问三:中办、国办文件先下,制度没出来,这个阶段怎么解决?

      马怀德教授:法院终审判决不服到县级法院,法院接访完成这个工作。

      张文显教授:通过国家信访机关来解决社会争议、矛盾纠纷是一种行政化的思维,司法,特别是人民法院就其本身的职能来讲,起源于社会矛盾纠纷,应当发挥作为矛盾纠纷终结机制的作用,也就是说矛盾纠纷最终没有别的渠道能够解决时,还是要回到法院来。折腾一圈再回到法院,还不如从源头上直接进入司法程序,我觉得这是矛盾纠纷化解,既是一个正当性、法治化的问题,也是一个高效的问题。

      提问四:目前立法过多,很多矛盾代表不同的利益,解决机制上有很大的问题。违宪审查制度到底能不能建立,通过什么样的途径,比如《刑法》中寻衅滋事罪的适用过程中侵犯到公民基本权利,在制度上能通过什么方式提出一些建议?

      张文显教授:你提到三个问题。一是法律过多的问题,我觉得法律多少是根据经济社会发展的需要决定的。总书记讲关键是要管用,现在我们有一些法律实际上是长期处于一种休眠状态,有一些法条几乎没有使用过,比如刑法修正案八去掉了13个罪名,这些罪名在大部分省从来都没用过,只有河南省是全部用完的。河南是人口大省,也是社会矛盾多发。刑法是这样,其他的法律更是如此。所以法律修改当中清理、废止、修改是很重要的。

      二是关于违宪审查的问题,这次十八届三中全会非常明确提出了要完善宪法实施的监督机制。中央关于全面深化改革的工作部署中包含着落实三中全会完善宪法实施保障机制,包括规范性文件合法性审查,现在我们关于违宪的问题采取批复的方式,将来除了批复,可能还会有其他的一些机制,甚至包括违宪的问责。

      三是劳动教养机构废除以后,人权司法保障的进步,也是法治文明的一个巨大进步。孟建柱讲到劳教制度废除时,讲到中国人权司法保障制度有很重要的成果。劳动教养被取消以后,相关情况怎么处理?陈光中教授有一篇文章专门论述了这个问题,建议可以参阅一下。

      提问五:我们法治中国建设要让权力在法治轨道上运行,要把权力关进制度的笼子,把权力比成猛兽。因为权力有不同的性质,如果狮子从小生下来是狮子,长大还是狮子,老虎长大还是老虎。我的问题包含两个层面,执政党权力是什么样性质的权力?现在发展到当下这个程度,进行这种改革,是不是要进行一种变性手术?改革目标是否能达到?

      郑成良教授:对这个问题我好像没有能力来回答。法理学很多引领性的命题都是张文显教授提出的,他最近有几个思考,依法执政建设法治政党,依法行政建设法治政府。他沟通学界和政界,这么多年来他做了很多一般人不了解的工作,推动政界来接受学界的一些思想。我们写的文章领导看都不看,看了之后也不见得接受,他用领导能接受的方式来间接推动改革。他最近提出“法治政党”,是很有创意的,如果这个能被接受,很可能会对法治国家起到非常大的推动作用。

      提问六:问一下张文显老师,刚才提到从法律大国建设成为法治强国,我们是不是法律大国我有些疑问。您提到“法治强国”的概念,我们评价法治一般都是好坏,像经济强国类似的法治强国的概念是不是一个很好的描述?

      张文显教授:首先说一下,法治强国也不是我的发明。法治强国提的比较多的是国家行政学院的胡建淼主任,他2013年专门写了一篇文章,“从法律大国迈向法治强国”。紧接着中华全国律师协会会长王俊峰先生在全国律协全体会议上发表讲话中明确提到:“全国律师要为法治强国作出重大贡献。”先把这个进行一下说明,我刚才讲的时候也提到了国家行政学院和全国律协。

      法律大国实际上是一个比较形象的说法,就是来表征在我们国家成文法,特别是法律法规、地方性法规已经相当多了,相当庞杂,几乎覆盖了我们社会生活的方方面面,但这些法律的质量如何?能否调整利益关系?能否真正尊重和保障人权?能否维护社会的基本公平正义?能否有效化解社会矛盾?能否非常好的治理国家和治理社会?还是要打问号。从这个意义上来讲,多并不等于好。

      我还有另外一个意思,法律大国,表明我们过去法治建设的重心是在立法方面,所以十一届三中全会1978年时就提出了民族的法律化、制度化;1992年提出加快建设社会主义市场经济法律体系;到了十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系;到了2011年,吴邦国委员长在全国人大全体会议上提出中国特色社会主义法律体系已经形成。走的是立法中心的道路,首先解决社会生活基本上有法可依的问题,为有法必依、违法必究等等创造了基本前提。

      现在我们提出向法治强国迈进,就是转变一种思维方式,把我们法治工作重心从立法中心转向法律实施,确立以法律实施为中心这样一个法治建设新思维。更重要的是把社会主义核心价值,特别是现代法治的核心理念用于修改现有的法律,制定新的法律,贯通于法律的实施,使我们的法律真正管用,使我们全国人民对法律更加信仰,对法治更加自信。郑老师本来对当下的法治不自信,但是转变一种法治建设的思维以后,也会对法治状况有很大的自信。

      法治强国能不能提?可以提。法治强国有两个基本含义:第一,由法律来保障我们国家的强盛,换句话说只有在法治的轨道上运用法治的方式来治国理政、改革发展,我们的经济、我们的社会才能够真正的强大起来,才能够不折腾、不走回头路。它是国家强盛的一个必要保障。第二,法治成为我们国家一种软实力,成为我们党和政府树立光辉形象一个重要的指数。另外在国际上,中国的强大非常重要的表现为在国际规则制定、实施和使用上有发言权、有话语权、有主导权。

      申卫星教授:互动环节到此结束。法治中国是一个重要的命题,也是一个宏大的命题,今天上午三位老师用他们智慧的思想开启了我们对这个问题的思考。这个问题不是一个上午能讨论出来具体的结论,更主要的是需要讨论,还需要一个实践。黑格尔讲:“成为一个人,并且尊重他人法治的理念,让法治成为一种信仰,这样一种公民意识的培养对于法治建设更为重要。”三位嘉宾有很多思想值得我们回味,再次向三位嘉宾的演讲表示衷心的感谢!

      下面有请清华大学法学院院长王振民教授为三位老师颁发演讲纪念牌。

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      第10期中国法学创新讲坛到此结束。

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