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张文显教授主题演讲(中国法学创新讲坛第十期)

    时间:2014-06-17 09:19:34    来源:法律信息部   责任编辑:Victor

      全面推进依法治国、加快建设法治中国,是全面深化改革的重大战略部署,是发展社会主义政治文明的必由之路,对于推进国家治理现代化、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有深远的历史意义和重大的现实意义。

      改革开放以来,中国共产党高度重视法治建设,提出了要依法治国,建设社会主义法治国家。新一届中央领导集体审时度势,将对全面推进依法治国,加快建设法治中国,作出顶层设计和战略部署。法学界多年的愿望和全国人民的期待终将成为现实,越是临近这一时刻,越是感到有许多重大的前沿问题,包括理论问题、制度问题和实践问题需要认真的梳理和思考。对法治前沿问题的梳理和思考,需要站在法治中国建设的制高点,采取新的思维、新的参照、新的理论模型和新的研究方法,以形成新的概念、新的观点、新的理论、新的建议,这正是中国法学面临的并且应当承接的重大的、迫切的现实任务。

      这里,我把法治中国建设的前沿问题概括为三方面,即:法治中国建设的指导思想、法治中国建设的战略目标、法治中国建设的重大任务。下面依次对这三个问题谈一点自己的认识。

      第一部分:法治中国建设的指导思想

      我个人认为,法治中国建设的指导思想概括而言就是习近平同志提出的法治中国的理论,简称“法治中国论”,这也是习近平总书记提出的“中国梦”的重要组成部分,简称“法治中国梦”。

      “法治中国论”从理论上来讲可以分解为三个层面,即:一个统领概念、一组理论纲要、一套思想体系。

      统领概念:“法治中国”

      十八大以来,习近平总书记就法治建设发表了一系列重要讲话,提出了许多新的概念、命题、论断和论述,我认为其中纲领性的概念或者说可以作为基石范畴的概念就是“法治中国”。十八届三中全会决定确认了法治中国这一概念,并将我国法治建设的纲领确定为推进法治中国建设。由此,“法治中国”成为我国法治话语体系和法学理论体系当中最具有渗透性的统领性概念。

      这个概念的意义类似于剩余价值对于马克思主义经济学说体系的意义,类似于实践对于辩证唯物主义哲学的意义,类似于权利对于法学理论体系的意义,当然也非常类似于国家治理体系和治理能力对于全面深化改革的意义。

      法治中国概念的提出和确认是党在法治理论上的重大创新,也是党执政理念的又一次与时俱进。法治中国概念具有无可比拟的包容性。它的包容性随着理论的研究,人们会感到越来越丰富。

      法治中国理论纲要

      十八大以来,习近平总书记发表了一系列有关法治的专题讲话,其中包括2012年12月4日《在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话》,简称124讲话;2013年2月23日《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》,这次学习的主题是全面推进依法治国,这个讲话简称为223讲话;2014年1月7日《在中央政法工作会议上的讲话》;2014年2月17日《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话》。这四篇专题讲话连同相关的重要批示和谈话,构成了法治中国理论纲要。

      法治中国理论纲要可以概括为12个方面:

      (1)法治中国是中国梦的重要组成部分。法治梦与中国梦一脉相承,法治中国与富强中国、民主中国、文明中国、和谐中国、美丽中国、平安中国等核心要素相辅相成,共同编织成了中国梦的美好愿景。

      (2)坚定不移地走中国特色社会主义法治道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,注重借鉴人类社会的法治文明成果,但绝不照抄照搬。

      (3)坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化、法治化。总书记虽然没有用治理体系的法治化,但是讲到了治理体系的制度化、程序化、规范化,讲到了社会主义民主政治的法治化。

      (4)全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,开辟依法治国的新局面,谱写社会主义政治文明的新篇章。

      (5)党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党,依据宪法治国理政。要在宪法和法律的范围内活动,在宪法的统领下领导立法、保证执法和司法、带头守法。

      (6)宪法和法律的生命在于实施,宪法和法律的权威也在于实施。中国特色社会主义法律体系形成之后,确保宪法和法律的实施至关重要。

      (7)加快建设法治政府。

      (8)深入推进司法体制改革,确保司法机关依法独立行使职权,确保司法人员公正办案,只服从事实,只服从法律。回到1954年关于司法原则的提法上。

      (9)全面加强对权力的监督制约,“把权力关进制度的笼子里”。

      (10)弘扬社会主义法治精神,培育社会主义法治文化。在全社会牢固树立宪法和法律的权威,让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律,使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范,而且是保障公民权利的法律武器。法律是成文的道德,道德是内心的法律。要把法治建设和道德建设紧密结合起来,把他律与自律紧密结合起来。

      (11)改革要于法有据。凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行。要加强对相关立法工作的协调,发挥法治的引领和推动作用,确保在法治轨道上推进改革。

      (12)中国坚持走和平发展道路,同时也将推动各国共同坚持和平发展。中国将积极承担更多国际责任,同时与各国共同维护人类良知和国际公理。在世界和地区事务中主持公道、伸张正义。同时也讲到在市场经济的发展上要牢牢把握国际通行规则。

      初步形成法治中国思想体系

      法治中国思想体系初步形成有两个重要的标志:

      第一个标志就是在习近平系列讲话、谈话、批示当中,也包括发表的若干篇论文当中,有关法律和法治的理论要素几乎全部覆盖。例如法治的本质、法治的价值、法治文化、法治思维、法治方式、宪法和法律的权威、法治与国家治理、法治与社会治理、权力监督制约、依法执政、依法行政、依法治军、依法办事、依法反恐,等等。

      第二个标志就是全面、科学地回答了法治中国建设实践当中的一系列重大问题和基本问题。如:坚持中国特色社会主义民主法治道路,弘扬传统优秀法律文化,坚持党的领导与坚持人民民主、实行法治的关系,坚持党的领导与确保国家机关依法独立行使职权、履行职责的关系,认真对待人权和公民权利,正确处理权力与权利、管理与服务、维稳与维权的关系,正确认识和处理民主与专政、政策与法律、法律与道德、法治与德治的关系,正确认识和处理改革与法治、活力与秩序、监督与制约、文明执法与严格执法的关系,等等。

      基于对这两个标志的认识,法治中国思想体系初步形成。在筹备十八届四中全会的过程中,特别是在十八届四中全会之后的法治建设的丰富实践中,法治中国建设的理论纲要和思想体系将得到进一步的丰富、发展和完善,从而为法治中国建设提供强大的思想基础和鲜明的理论指导。

      第二部分:法治中国建设的战略目标

      这里,把法学界、法律界近期研究成果重点向大家做一个介绍,当然也包括我自己对这个问题的一些思考。

      关于法治中国建设的目标,在学术界的研究当中有三重参照、三重定位,包括时间定位、模式定位和改革定位。

      时间定位:以“两个一百年”建设目标为参照,定位法治中国建设目标。党的十八大指出“在中国共产党成立一百年时,全面建成小康社会;在新中国成立一百年时,建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。”这是我们通常讲的“两个一百年”,一个是到2020年,一个是到2049年。

      以两个一百年为参照,中国社会科学院法学所研究报告提出:全面推进依法治国,努力建设法治中国,不断深化法治改革,从法律体系走向法治体系,从法律大国走向法治强国,应当确立建设法治国家“两步走”的战略目标。

      (一)到2020年中国共产党成立一百周年时,初步建成法治中国。目标的描述是这样的:科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的基本要求得到全面贯彻,依法治国、依法执政、依法行政共同推进的国家治理体系得以建立运行,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的主要指标全面达到,依法治国基本方略得到全面落实,法律体系更加完善,等等。

      (二)到2050年中华人民共和国成立一百周年时,整体建成法治中国。具体描述也有区别:科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的各项要求得到全面实现。依法治国、依法执政、依法行政共同推进的现代化国家治理体系全面建成。刚才讲的是治理体系得以运行,这里是全面建成。法治国家、法治政府、法治社会一体建设的各项指标全面达到,第一阶段是主要指标全面达到。依法治国基本方略得到全面落实,法治权威、法治秩序的各项要求全面满足,法治文化、法治精神、法治价值深入人心,自由平等、民主人权、公平正义、和谐文明、安全有序、尊严幸福的法治中国整体建成。

      下面介绍一下中国政法大学马校长领着大家研究的成果,他们也是以十八大提出的“两个一百年”建设目标为参照。他们的提法,可以看得出里面很有思想内涵。他们讲:法治中国建设也是两步走,两个阶段。

      第一阶段,从现在到建党一百年(2020年),这个阶段建设目标是:以确保“全面建成小康社会”作为世界经济大国初步崛起为背景,以市场经济法律制度建设和法治政府建设为重点,继续完善中国特色社会主义法律体系;进一步推进依法行政;初步形成公正、文明、权威的司法制度;健全多元纠纷解决机制和权利救济渠道;继续推进基层民主政治的制度化、规范化建设。

      第二阶段,到建国一百年(2050年),建设目标是:以确保“建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”作为世界经济大国继续崛起和作为世界文明大国崛起为背景,以依法执政和民主政治建设为重点,促进政治和行政权力依法有效运行并受到有效的民主监督;进一步理顺党与人大、党与司法的关系,形成完善的中国特色社会主义民主政治制度、完善的司法制度,实现“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变”的政治体制改革的设计目标。实现与人治彻底决裂。

      第一个阶段是以市场经济建设、以依法行政、建设法治政府作为核心内容;第二个阶段是以社会主义民主政治建设、政治权力、行政权力在法治的轨道上有效运行作为重点。一个是市场经济为重点,一个是民主政治为重点;一个是经济大国继续崛起,一个经济大国全面崛起,又加上文明大国崛起。我觉得有这样两个时间的跨度,是时代背景、历史任务、法治中国建设的重点。共产党依法执政是政治建设的重点。

      下面介绍一下国家2011计划·司法文明协同创新中心研究报告。报告中提出:应当从法治国家和法治中国两个层面考虑两个一百年,所以到2020年,中国共产党建党一百周年、我国全面建成小康社会时,基本建成法治国家,实现国家层面的法治,即法律体系更加完善,法治政府基本建成,司法公信基本确立,人权得到切实保障,以权利公平、规则公平、机会公平为主要内容的社会公平保障体系基本形成。上面用的都是“基本”,而且局限于法治国家。

      到2050年中华人民共和国成立一百周年时,基本建成法治中国,即全面建成法治国家和法治社会,实现执政党依法执政,人民政府依法行政,司法机关公正司法,全体人民自觉守法,宪法法律有效实施,法治的核心价值充分实现。

      以法治模式转型和法治现代化为参照,以法治现代化作为一个理论模型来思考和定位法治中国建设,提出三个转型:

      从法治国家转型为法治中国

      1997年中共十五大提出了建设社会主义法治国家,经过十多年,现在我们有条件、也有可能、也应该从法治国家的定位转向法治中国的定位,从建设法治国家转型为建设法治中国,意味着我国法治建设的拓展与升级。法治中国是法治国家的升级版,法治国家本质上属于政治范畴,建设法治国家着力点是在政治层面实现国家治理法治化,特别是把国家权力纳入法治范围,在法治轨道上运行。而建设法治中国的内涵更加丰富、更加深刻,不仅要建设法治国家,还要建设法治社会、法治政府、法治政党等等,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;不仅要推进依法治国,还要推进依法执政、依法行政、依法自治,坚持依法治国、依法执政、依法行政、依法自治共同推进;不仅要搞好国家法治,还要搞好地方法治、行业法治,做到国家法治、地方法治、行业法治协调发展;不仅要建设有形的制度硬实力,还要包括法治文化软实力的建设,弘扬法治精神,培育法治文化;不仅致力于国内法治建设,还要面向世界,在全球治理中谋求中国的话语权和构建国际法治新秩序。

      从法律之治转型为良法善治

      这是法治现代化的本质所在,也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。“法治现代化”这一概念既指从传统人治社会到现代法治社会的历史性变革,又指法治(法制)从传统型到现代型的历史性转换。世界范围内的法治现代化肇始于欧洲资本资本主义的兴起,资本主义市场经济、民主政治和理性文化极大地促进了欧洲法治的现代化进程。中国社会的法治现代化发轫于清末民初,先后经历了清末法治改革、辛亥革命的法制实践、北洋军阀时期的法律发展、中华民国南京国民政府的法制活动以及中国共产党领导的新民主主义法制建设等发展阶段。进入20世纪80年代后,在经济体制改革、政治体制改革、社会文化变革以及全球化浪潮的推动下,最终发生了伟大的历史性变革。世界范围内的法治现代化有各种各样的目标定位和发展道路,例如西方国家的自由主义、理性主义、个人权利本位主义、民主社会主义等等。就当代中国的法治现代化而言,我们走的是一条具有鲜明中国特色的社会主义法治发展道路,是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的法治现代化。

      这套道路的根本标志就是从人治到法治,从法律自治到良法善治,所谓良法善治就是要把法治的价值充分体现到法律体系和法治体系当中。

      从法律大国转型为法治强国

      截止到去年,全国人大及其常委会制定了243部现行有效的法律,以前有的法律被废止了。国务院制定了680多件现行有效的行政法规,原来是800多件。地方省级人民代表大会及其常务委员会制定及批准了9000多件现行有效的地方性法规。这个数字不准,我专门问了全国人大法律委员会的领导,到底有多少?总共制定20000多部,后来经过清理、废止,现在还在大规模地清理,大家说的比较多的是10000部左右,但官方正式说法是9000多件现行有效的法规。这些法律、行政法规、地方性法规,加上其他的立法确认的,具有法律性质的规范性文件,共同构成了我国的法律体系。这个法律体系已经相当庞大,中国人民用30年的时间走完了西方发达国家三百年的立法进程,我们已经成为一个名符其实的法律大国。中政委领导做了统计,欧洲大陆法系的国家,没有一个国家能够达到像我们现在这样10000多部成文法律和法规的规模。可以说已经成为一个法律大国。但是我们还不是一个法律强国,甚至远远不是一个法治强国。

      基于这样一种判断,国家行政学院法学部主任胡建淼、中华全国律师协会会长王俊峰等人提出要加快从“法律大国”转型为“法治强国”。这个转型是法治发展战略的历史性转型,是中国法治转向科学发展道路的一个过程,需要付出艰苦的努力。可以说,法治强国是强国之梦的组成部分。改革开放以来,特别是最近几年,在口号治国的感染下,各行各业都提出了强国之路,如工业强国、科技强国、人才强国、教育强国、文化强国、海洋强国、网络强国等等,可以无限地说下去。现在是该提出法治强国的时候了。只有实现了法治强国,才有可能成为名符其实的强国。

      以全面深化改革总目标和阶段性目标为参照,定位法治中国建设。十八届三中全会《决定》指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。

      以全面深化改革这个总目标和阶段性目标为参照,中国法学会课题组提出了自己的法治中国建设目标的建议。总目标:完善和发展中国特色社会主义法治体系,实现国家治理和社会治理的法治化、现代化。社会主义法治体系可能会作为我们法治中国建设非常重要的关键词,也是一个主线。

      到2020年的阶段性目标是:在法治建设重要领域和关键环节上取得突破性进展,形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义法治体系及其运行机制,更好发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用。为从法律大国迈向法治强国夯实基础。宏观样态可以描述为:中国特色社会主义法律体系更加科学完善;宪法法律得到有效实施;执法执政水平明显提高;法治政府基本建成;司法公信力大幅提升;法治文化繁荣发展、法治社会建设卓有成效;权力在法治轨道上运行;改革开放、持续发展的国际法治环境进一步优化。

      这里有两个关键命题,一个是法治体系,一个是国家治理法治化。

      法治体系是法学中的一个比较新的概念,也是法治建设当中的新思维。在中国特色社会主义法律体系形成后,中国法治建设的重心应当升级为形成中国特色社会主义法治体系。

      法治体系可以从三个层面透视:第一个层面,法律体系,依法治国,前提是有法可“依”。所以,法律体系是法治体系存在和运行的基础。但是,法治体系与法律体系不同,法律体系是法律规范体系。2010年我们已经形成了法律体系,有法可依的目标基本上得到了实现。但是有法必依、执法必严、违法必究的问题,依照宪法和法律治国理政的问题,还远远没有解决。第二个层面,法律运行与操作过程,包括立法、执法、司法、守法、法律监督等环节。法治体系要求的是所有这些环节的有序性、有效性、彼此衔接、相互促进。第三个层面,法治国家、法治社会、法治政党、法治政府有机统一;国家法治、地方法治、行业法治协调发展;国内法治、国际法治、全球法治有效衔接。法治体系从这三个层面来描述。

      法治体系的形成是一个国家的法治走向成熟的重要标志,在这个意义上说,法治中国建设的重要目标就是形成中国特色社会主义法治体系,并且确保这个体系科学、有效地运行。

      另一个关键词就是国家治理法治化或国家治理体系、治理能力的法治化。法治与国家治理息息相关,在现代国家,法治是国家治理的基本方式,是国家治理现代化的重要标志,国家治理法治化是实现国家治理现代化的必由之路。

      第三部分:法治中国建设的重大任务

      根据对法治中国建设总目标和阶段性目标的研究与定位,也是综合了法学界、法律界共同的研究成果,今后一个时期法治中国建设的重大任务概括为四项基本要务、八大工作重点。

      四项基本要务是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这是十八大报告提出的全面推进依法治国的核心内容。法治建设有那么多的事情,单单这四个作为要务提出来,我想是有很强的针对性。

      科学立法:之所以强调科学立法,是为了突出提高立法质量。正如习近平总书记所指出的:“人民群众对立法的期盼已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”提高立法质量关键在于:一要尊重和体现经济、政治、文化、生态、社会建设和发展客观规律,使法律准确适应改革发展稳定的需要,积极回应人民的期待;二要切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性;法律之间不能互相打架、互相冲突;三要增强法律的可执行性、可操作性,正像张德江委员长讲的,努力使我们的法律立得住、行得通、切实管用;四要坚持立改废释并举,就是法律的制定、法律的修改、法律的废止和法律的解释并举。科学立法不单单是要简单的增量,简单的提高立法的质量,也包括法律解释、法律修改;五要坚持民主立法,科学立法与民主立法具有内在联系。

      严格执法:我们通常讲规范、文明执法,有时候还讲和谐执法等等,这里专门强调严格执法也有针对性。习近平总书记有一段话讲得很精彩,“法律的生命在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多的法律也无济于事。”现实生活中出现的很多问题,如执法随意性大,粗放执法、变通执法、越权执法,要么有案不立、有罪不究,要么违规立案、越权管辖等等,所有这些问题都与我们执法司法当中失之于宽、失之于松有很大的关系。

      公正司法:大家要注意到,十八大报告第一次把司法从执法中分离出来,将公正司法单独作为全面推进依法治国的基本要务,体现出全党对司法的性质和重要性的认识的深化。一是司法是维护社会公平正义的最后一道防线;二是定分止争的最后一道防线;三是维护法律尊严和权威的最后一道防线。三道防线都归结于公正。不公正,不可能定分止争;不公正,不可能维护法律的权威和公信力;不公正,当然也不可能实现权利救济,所有的不公正在这个环节上能得以化解。习近平总书记指出:宪法的根基在于人民发自内心的拥护,保证人民依法享有广泛自由的权力,宪法才能深入人心,走入人民群众。宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行为。守法的前提是良法。

      全民守法,在这里就不展开了。

      八个工作重点

      (一)推进党的领导方式和执政方式的法治化。在当代中国,中国共产党既是执政党,又是领导党,拥有对国家政权和整个社会的领导权,这种领导权是其执政权的政治基础。所以,建设法治中国,实现法治中国梦,关键在于党,在于党科学而又有效地依法执政。

      (二)加快完善和发展中国特色社会主义法律体系。完备有效的法律体系是法治中国的重要标志,也是全面推进依法治国的制度前提。虽然法律体系已经形成,但是我们也要看到实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。全面深化改革,转变经济发展方式,扩大社会主义民主,推行行政体制改革,深化司法体制改革,保障和改善民生,创新社会治理,保护生态环境等等,都对立法提出了新的要求。学术界很多人说我们的法律体系是基本形成,委员长在全国人民代表大会宣布已经形成,而且委员长的工作报告得到了全国人民代表大会的高票通过,所以我们不要讲基本形成了。

      (三)维护宪法法律权威,保证宪法法律统一有效实施。

      (四)大力推进依法行政和执法改革,特别是执法体制改革,严格执法,加快建设法治政府,这方面有很多研究。

      (五)深化司法体制改革,加快建设公正文明权威的社会主义司法制度。司法体制改革,十八届三中全会提出非常详细的要求。十七大、十八届三中全会提出建设公正高效权威的社会主义司法制度。我们这里没有用高效,主要考虑效率是针对于具体的实践活动来说的,对于一个制度来讲,讲效率,特别是讲高效,可能不尽贴切。就当下来讲,中国司法的文明程度可能显得更为重要。所以我们把公正高效权威的司法制度提升为公正、文明、权威。

      (六)推进依法治理、依法自治、全民守法,建设法治社会。因为法治社会也是非常关键的,也是法治中国建设的重点。法治国家、法治政府都有很深入的研究,法治社会,虽然这个概念从80年代大家都用,但是我们今天讲的法治社会是与法治国家、法治政府对应的,特别是和法治国家对应的。这样,法治社会实际上就有三个方面:第一,党和政府依法治理社会,实现社会治理创新,这里有很多内容,十八届三中全会专门用一章来写社会治理创新;第二,社会主体,包括公民组织、社会组织、企事业单位依法自治,而且要扩大依法自治的领域;第三,所有国家机关、社会组织、所有的政党、武装力量等等都要自觉地遵守法律,维护法律的尊严和权威,信仰法治、遵守法治底线,或遵守法治定理。这三个方面,依法治理、依法自治、全民守法,就构成了我们所说的法治社会这么一个理念。

      (七)依法规范权力,把权力关进制度的笼子里,实现权力运行制约和监督的体系化、法治化。

      (八)统筹国内法治和国际法治两个大局,加强国际法治交流与合作,为中华民族伟大复兴创造更加良好的国际法治环境。两个法治统筹协调。

      我用一段话作为结束语:沿着中国特色社会主义法治道路,经过数十年的建设、改革与发展,中国正在从法律大国成长为法治强国,中国正在法治中和平崛起,在法治中走向富强、民主、文明、和谐。对于法治中国的美好前景,中国人民充满信心和期望、预期;当中国在不远的未来成长为法治强国的时候,世界的经济、政治、法律秩序将随之变得更加公正、更加文明、更加稳固。我们期待着这一天的到来。

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