2018年11月16日 星期五
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信春鹰:全国人大常委会的组织制度和议事规则

    时间:2018-09-07 01:11:29    来源:中国人大网   责任编辑:fml

    尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

            人民代表大会制度是人类政治制度史上的伟大创造。它回答了中国共产党领导中国人民取得革命胜利后,国家政权应该怎样组织,国家应该怎样治理这样一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。经过60多年的发展和完善,人民代表大会制度已经成为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。

            中华人民共和国的一切权力属于人民,人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关,全国人大常委会的组织制度、活动原则和运行规则是人民代表大会制度的重要组成部分,也是实现人民代表大会制度目标的重要体制机制。

            现行全国人大常委会的组织和职权是1982年宪法确定的。彭真同志在讲到这个制度时指出:“我国国大人多,全国人大代表的人数不宜太少;但是人数多了,又不便于进行经常性的工作。全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可以说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是健全人民代表大会制度的有效办法。”宪法通过后,我国先后制定全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、立法法、监督法等法律,作出加强法律解释工作、中央预算审查监督、经济工作监督等一系列决定决议,对全国人大常委会的组织职权和工作程序等进行了详细规定,建立起一套科学严密、运转协调、务实高效的全国人大常委会组织制度和议事规则。下面,我结合宪法、法律的规定和实践中的具体做法,从全国人大常委会的组织、职权和议事规则等三个方面作汇报。

      一、全国人大常委会的组织

      (一)全国人大常委会的性质地位

      全国人民代表大会是最高国家权力机关,全国人大常务委员会是它的常设机关。为了确保全国人大常委会的工作在正确的轨道上进行,宪法和有关法律明确规定:全国人大常委会由全国人大选举产生,向全国人大负责和报告工作,接受全国人大的监督。全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员,有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定;从权力范围上看,全国人大常委会行使宪法和有关法律规定的和全国人民代表大会授予的其他职权。大会闭会期间行使权力的情形和范围都有明确的宪法规定。例如,可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。

      (二)常委会的组成、产生和任期

      全国人大常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员组成。全国人大常委会组成人员由全国人大选举产生,候选人由大会主席团从全国人大代表中提名,经全体代表酝酿讨论后确定正式候选人,提交大会选举。如果常委会组成人员由于各种原因丧失代表资格,其常委会组成人员的职务也相应终止。

      全国人大常委会组成人员的选举方式和人员数额经历了不断发展的过程。1988年七届全国人大一次会议前实行等额选举,之后实行差额选举。一、二届常委会组成人员为79名,三届为115名,四届为167名,五届为196名,六届至九届为155名,十届增加至175名,至十三届未变。

      党中央高度重视全国人大常委会的组织建设。党的十六大报告提出“优化人大常委会组成人员的结构”,十七大报告提出“优化组成人员知识结构和年龄结构”,十八大报告提出“优化常委会、专委会组成人员的知识和年龄结构”,十八届四中全会决定明确要求“增加有法治实践经验的专职常委的比例”。按照中央要求,十届和十三届全国人大常委会增设了专职委员,改善了全国人大常委会委员的专业化、专职化、年轻化水平,对于提高全国人大常委会的履职能力具有十分重要的意义。

      为了保证全国人大常委会对行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的工作进行监督,常委会组成人员必须遵循宪法规定的“权力回避”原则,即常委会组成人员不得担任行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。如果行政机关、监察机关、审判机关、检察机关人员当选全国人大常委会组成人员,应当辞去原有职务;如果全国人大常委会组成人员被选举或任命担任行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务,应当辞去全国人大常委会组成人员的职务。

      全国人大常委会每届任期同全国人大相同,但两者任期的起止时间不同。宪法规定,全国人大常委会“行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止”。这就是说,新一届全国人大一次会议开始时,上届全国人大任期即告结束,而上届全国人大常委会的任期要延续到新一届全国人大常委会产生为止。在这一段时间内,如果国家生活中出现必须由常委会审议决定的事项,常委会依然可以正常行使职权。

      (三)全国人大常委会委员长会议

      根据宪法和全国人民代表大会组织法的规定,全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,负责处理常委会的重要日常工作,包括:决定每次会议的会期,拟定会议议程草案;对向常委会提出的议案和质询案,决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议;指导和协调各专门委员会的日常工作;处理常委会其他重要日常工作。常务委员会委员长主持常务委员会会议和常务委员会的工作,副委员长、秘书长协助委员长工作。此外,委员长会议根据工作需要,可以委托常委会的工作委员会、办公厅代拟议案草案,经委员长会议审议并提出列入常委会会议议程的建议。宪法和法律委员会和有关专门委员会关于法律案的审议意见,由委员长会议审议后决定提交常委会会议审议。根据审议情况,由委员长会议决定是否将法律案提请常委会会议表决。委员长会议由委员长召集和主持。委员长可以委托副委员长主持会议。

      (四)全国人大专门委员会

      依照宪法规定,全国人大根据需要设立若干专门委员会。六届全国人大设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会等6个专门委员会,七届全国人大增设了内务司法委员会,八届增设了环境与资源保护委员会,九届增设了农业与农村委员会,十三届将原来的法律委员会、内务司法委员会分别更名为宪法和法律委员会、监察和司法委员会,增设了社会建设委员会,目前共设立10个专门委员会。

      专门委员会在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导,协助全国人大及其常委会行使职权。根据宪法和有关法律的规定,各专门委员会的职责是在全国人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案。具体主要为以下5项:审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案;向全国人大主席团或者全国人大常委会分别提出属于全国人大职权范围和常委会职权范围内同本委员会有关的议案;审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规和其他规范性文件,提出报告;审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案,听取答复,提出报告;对属于全国人大或全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。

      同时,法律还对四个专门委员会的职责作了一些特别规定:一是民族委员会要审议报请全国人大常委会批准的五个自治区人大制定的自治条例和单行条例,向全国人大常委会提出报告。还可以对加强民族团结问题进行调查研究,提出建议。二是宪法和法律委员会要统一审议法律案,其他专门委员会就有关的法律案进行审议,向宪法和法律委员会提出意见,并印发全国人大会议或者常委会会议。三是财政经济委员会应当在大会举行的一个月前,对国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况进行初步审查;大会举行时,根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见,对国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告进行审查,向主席团提出审查结果的报告,主席团审议通过后,印发会议;同时,将有关决议草案提请大会全体会议表决。四是提请批准条约和协定的议案,交外事委员会审议,也可以同时交其他有关专门委员会审议,由外事委员会向常务委员会提出审核结果的报告。

      按照中央《深化党和国家机构改革方案》中关于深化全国人大机构改革的要求,宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。监察和司法委员会在原有工作职责基础上,增加配合深化国家监察体制改革、完善国家监察制度体系、推动实现党内监督和国家机关监督有机统一方面的职责。

      (五)全国人大常委会代表资格审查委员会

      全国人大代表依法选出后,需要对其当选资格是否有效进行审查确认。全国人大常委会设立代表资格审查委员会,对代表的选举是否符合法律规定进行审查,向常委会提出报告,由常委会确认代表资格是否有效并予以公布。代表资格审查委员会对代表资格进行审查时,主要是审查代表是否符合宪法和法律规定的选举条件和程序。经审查符合法律规定的,予以确认代表资格,不符合的则不予确认,由选举单位另行选举。新一届全国人大产生后,代表资格审查委员会的任务主要是对代表资格的变动情况,如代表资格终止、出缺情况,补选代表资格的审查确认,实有代表人数等向全国人大常委会提出审查报告,由全国人大常委会确认。从过去的实践来看,这种情况比较常见,是代表资格审查委员会的重要工作。例如,第十二届全国人大代表资格变动325人次。其中选举40人,补选74人,罢免35人,辞职102人,确定当选无效45人。

      (六)全国人大常委会的办事机构和工作机构

      为了保证全国人大及其常委会依法履行职权,根据全国人大组织法和有关法律规定以及实际需要,常委会设立了办事机构和工作机构,作为全国人大及其常委会的集体参谋助手和服务班子。这些机构有:

      1.办公厅。它是全国人大常委会的办事机构,主要职责是:承担全国人大会议、全国人大常委会会议、委员长会议的各项筹备和会务工作;围绕全国人大及其常委会审议的议题开展调查研究,提供研究咨询意见;受委员长会议的委托,拟订有关议案草案;组织办理代表提出的建议、批评和意见;承担全国人大常委会同地方人大常委会联系的工作,承办全国人大及其常委会同外国议会、议会国际组织的交往联系工作;负责全国人大及其常委会的新闻发布和宣传工作;办理和接待全国人大代表和人民群众的来信来访等工作;办理全国人大常委会和委员长会议交办的其他工作。

      2.法制工作委员会。它是为全国人大及其常委会行使立法权提供服务的专门工作机构,主要职责是:受委员长会议委托,拟订有关法律方面的议案草案;负责制订全国人大常委会五年立法规划和年度立法计划工作;为全国人大和全国人大常委会审议法律草案服务,对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究,征求意见,提供相关资料,提出修改建议;对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究予以答复,同时报全国人大常委会备案;研究、处理并答复全国人大代表提出的有关立法工作的建议、批评和意见;开展行政法规、地方性法规、司法解释的备案审查工作;进行与人大工作有关的法律理论的研究,并开展法制宣传工作;负责汇编、译审法律文献的有关工作;办理全国人大常委会和委员长会议交办的其他事项。

      3.预算工作委员会。它是全国人大常委会的预算审查监督工作机构,主要职责是:协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作;受委员长会议委托,承担有关法律草案的起草工作;协助财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作;承办常委会、委员长会议交办以及财政经济委员会需要协助办理的其他有关财政预算的具体事项等。

      4.香港基本法委员会和澳门基本法委员会。它们是全国人大常委会根据香港、澳门特别行政区基本法设立的工作机构。其主要任务是,分别就有关香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法有关条文实施中的问题进行研究,向全国人大常委会提供咨询意见;组织开展对基本法的理论研究和宣传普及工作;对有关部门工作中涉及基本法的问题提供咨询意见等。

      (七)加强党对全国人大工作的领导

      中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。全国人大及其常委会是党领导下的政治机关。为确保党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行,党中央在全国人大常委会设立了党组和机关党组,在全国人大工作和常委会机关工作中发挥把方向、管大局、保落实的作用。十二届全国人大常委会在各专门委员会设立了分党组,本届全国人大常委会党组继续坚持这一做法。常委会党组是实现党对人大工作领导的重要组织形式和制度保证,担负着全国人大及其常委会党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设的主体责任。常委会机关党组履行常委会机关全面从严治党的主体责任,贯彻党管干部原则,讨论决定机关内部机构设置、职责、重大决策和重要人事任免等事项。各专门委员会设有分党组,分党组在本委员会履行政治保障责任。常委会党组、机关党组、专门委员会分党组都担负着保证党对人大工作全面领导、确保党中央重大决策部署贯彻落实、全面从严治党责任落到实处的重要职责。常委会党组还在立法工作中负有重大政治责任。立法规划由常委会党组会议审议后,报请党中央批准。年度立法工作计划由常委会党组会议审议后,提交委员长会议审议通过。提请常委会审议的法律案,以及法律草案审议修改情况,先由常委会党组会议审议,对重大问题进行讨论研究后,提交委员长会议审议。列入中央政治局常委会年度工作要点的项目,以及立法中的重要事项和重大问题,常委会党组要及时向党中央请示报告相关情况,根据党中央决策依法做好相关工作。

      二、全国人大常委会的职权

      宪法规定了全国人大的职权。主要有立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权等四个方面。全国人大常委会在大会闭会期间行使宪法和有关法律规定范围内的四个方面的权力和全国人民代表大会授予的其他职权,体现在党中央集中统一领导下最高国家权力机关行使职权的及时和效率。

      (一)立法权

      立法权是依照法定程序制定、修改、补充、解释或者废止法律法规的权力。习近平总书记指出:“一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”总结建国以来法制建设的历史经验,我国已经形成了中国特色的统一而又分层次的立法体制。在这个立法体制中,全国人大及其常委会在党中央集中统一领导下行使国家立法权,加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。

      根据宪法和立法法的有关规定,全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律,在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。按照立法法的规定和实践中的做法,全国人大修改宪法、制定和修改基本法律,一般也要先经常委会审议后,由全国人大常委会向全国人大提出议案,或者由其他国家机关依法向全国人大提出议案,再由全国人大会议审议通过。比如,十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案和监察法,其草案都是先经常委会审议后,再决定提请大会审议。

      宪法解释权是宪法赋予全国人大常委会的一项重要专属职权。由全国人大常委会负责解释宪法,对于维护宪法的权威和尊严,保障宪法的正确实施,保证国家法制的统一具有重要作用。全国人大常委会还行使法律解释权。当法律规定需要进一步明确具体含义,或者法律制定后出现新的情况,需要明确适用的法律依据时,由全国人大常委会进行法律解释。全国人大常委会对宪法和法律的解释属于立法解释,这种解释同宪法和法律具有同等效力。

      立法法规定,全国人大及其常委会除专属立法权外,还可以授权立法。2015年修改立法法,进一步明确有关授权立法的具体内容,规定了授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则。明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定。为确保重大改革于法有据、顺利实施,十二届全国人大及其常委会共作出21件授权决定和改革决定,涉及自由贸易试验区、农村集体土地制度、司法体制等方面的一批重大改革。

      (二)监督权

      监督权是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的重要职权。习近平总书记强调:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”人大监督的目的在于确保宪法和法律得到正确实施,维护社会主义法制的统一、尊严和权威;确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使,推进“一府一委两院”依法行政、开展监察、公正司法和改进工作;确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护,实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益和切身利益。全国人大常委会的监督工作主要包括:

      一是组织执法检查,对法律的实施情况进行检查监督。全国人大常委会的执法检查,一般由委员长会议组成人员牵头,由有关专门委员会具体组织实施。检查结束后,执法检查组提出报告,执法检查报告列入常委会会议议程进行审议。常委会组成人员对报告的审议意见连同执法检查报告一并交由有关机关研究处理。有关机关应当将征求意见后的研究处理情况向常委会提出书面报告。自2015年以来,每年全国人大常委会的执法检查项目都保持在6个左右。

      二是听取和审议有关国家机关专项工作报告。常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局、涉及人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议有关国家机关的专项工作报告。有关专门委员会要开展前期调研,形成调研报告供常委会组成人员参阅,为审议做好准备。常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由有关国家机关研究处理。有关国家机关应当将征求意见后的研究处理情况向常委会提出书面报告。近年来,每年安排听取审议的有关国家机关专项报告在10个左右。

      三是听取审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告,审查和批准决算等。全国人大常委会一般在每年6月听取国务院关于上一年度中央决算的报告、关于上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告,批准中央决算。一般在每年8月听取审议国务院今年以来计划和预算执行情况报告。国民经济和社会发展五年规划经全国人大批准后,在实施中期阶段,国务院应当将规划实施情况的中期评估报告提请全国人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的,国务院应当将调整方案提请全国人大常委会审查和批准。今年,全国人大常委会将听取审议国务院“十三五”规划实施情况的中期评估报告。

      四是对规范性文件进行备案审查。对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,以及司法解释进行备案审查,是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权,是履行宪法监督职责的一项重要工作。有关国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件同宪法和法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求或建议。全国人大常委会也可以主动进行审查。十二届全国人大期间,常委会办公厅接收报送备案的规范性文件近5000件,法工委收到公民、组织提出的各类审查建议5700多件。

      为保证宪法和法律得到正确实施,维护国家法制的统一,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,依法应当报全国人大常委会备案审查。

      五是开展专题询问。从2010年6月开始,全国人大结合听取审议国务院专项工作报告,采取分组会议、联组会议等形式开展专题询问。2015年6月,全国人大常委会首次结合听取审议执法检查报告进行专题询问。十二届全国人大常委会研究制定了关于改进完善专题询问工作的若干意见。实践中,国务院领导同志和有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问已经成为常态。十一届全国人大常委会共开展9次专题询问,十二届全国人大常委会共开展15次专题询问。目前已经形成每年安排3次专题询问的做法。

      其他的法定监督方式还有质询、特定问题调查、撤职。目前,这些监督方式在全国人大及其常委会层面很少运用,地方人大已经有了一些实践。

      (三)重大事项决定权

      讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。全国人大及其常委会行使这项权力,通常是以决定决议的方式体现。根据宪法规定,全国人大常委会的重大事项决定权主要包括:在全国人大闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度;规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;决定特赦,比如,十二届全国人大常委会第十六次会议通过关于特赦部分服刑罪犯的决定;在全国人大闭会期间,决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,等等。

      十二届全国人大常委会根据党的十八届三中全会要求,提出了健全人大讨论决定重大事项制度的相关文件稿。2017年年初,中办印发了关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见。这是党中央首次出台人大行使重大事项决定权的指导性文件,为各级人大做好相关工作提供了重要保障。

      (四)人事任免权

      依照宪法和法律规定,在全国人大闭会期间,全国人大常委会行使对国家机关领导人员的任免权:根据国务院总理的提名,全国人大常委会决定部长、委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长的人选;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;根据国家监察委员会主任的提请,任免国家监察委员会副主任、委员;根据委员长会议的提名,补充任命专门委员会个别副主任委员和部分委员人选;根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免;决定国家驻外全权代表的任免。

      接受国家机关领导人员的辞职和决定代理人选,也属于全国人大常委会的人事任免权。在全国人大闭会期间,常委会可以接受常委会组成人员、国家主席、副主席、总理、副总理、国务委员、中央军委主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的辞职,报请全国人大下次会议确认。全国人大闭会期间,国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院正职领导缺位的,可分别从上述机关的副职领导人中决定代理人选。实践中,几乎每次常委会会议上都有任免案。十二届全国人大常委会期间,共决定任免国家机关工作人员1181人次。

      三、全国人大常委会的议事规则

      全国人大常委会行使职权贯彻民主集中制原则,提请常委会讨论决定的事项,要依照法定程序,集体讨论、集体决定。在充分审议讨论的基础上,按照少数服从多数的原则,进行表决。为了保证全国人大常委会依法履行宪法赋予的职权,1987年专门制定了全国人大常委会议事规则,2009年4月进行了修改,进一步完善了议事程序。

      (一)全国人大常委会的会议制度

      全国人大常委会集体行使职权,必须通过召集和举行会议,依照法定程序,作出决定。

      1.常委会会议的召开

      全国人大常委会会议一般每两个月举行一次,在双月的下旬召开。有特殊需要时,可以临时召集常委会会议。十二届全国人大常委会临时召开了两次会议,一次专门处理辽宁拉票贿选案有关问题;另外一次是贯彻落实党的十九大和十九届二中全会精神,审议通过全国人大常委会关于提请审议宪法修正案(草案)的议案和宪法修正案(草案)。

      常委会会议必须有全体常委会组成人员过半数参加,方得举行。同时,依照法律规定,常委会表决议案,必须由常委会全体组成人员的过半数通过。常委会组成人员出席常委会会议,这既是权利,也是义务和责任。

      常委会实行列席制度。常委会举行会议时,国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等有关国家机关的负责人,不是常委会组成人员的人大专门委员会组成人员、常委会副秘书长、工作委员会主任、副主任,其他有关部门负责人,各省、自治区、直辖市人大常委会主任或副主任一人,列席会议。常委会会议审议法律案时,应当邀请有关的全国人大代表列席会议。列席会议人员有发言权,没有表决权。十届以来,全国人大常委会为代表依法履职创造条件,邀请列席常委会会议的全国人大代表,从原来的每次10名左右增加到50多名。省、自治区、直辖市人大常委会负责人列席全国人大常委会会议,也是全国人大常委会联系地方人大常委会,听取地方意见的重要渠道和机制。

      2.常委会会议的形式

      常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议三种形式。全体会议主要任务是听取法律案等议案的说明,听取法律案等议案的审议意见的汇报或者审议结果的报告,听取各项工作报告;对各项议案进行表决。

      分组会议主要是对各项议案和报告进行审议讨论。分组会议召集人主持会议。分组名单由常委会办事机构拟订,报秘书长审定,并定期调整,以便常委会组成人员通过分组会议相互交流。

      联组会议是在分组会议基础上召开的若干个小组或常委会全体组成人员全部参加的大联组会议。在分组会议讨论审议各项议案和报告的基础上,召开联组会议对议案和报告所涉及的主要问题进行深入讨论。从十一届开始,全国人大常委会开展专题询问一般采用大联组会议形式;十二届全国人大常委会进行的15次专题询问中,有14次采用大联组会议形式,1次采用分组会议形式。

      (二)全国人大常委会的议事程序

      议事程序是讨论决定问题的方式和步骤。所议事项不同、问题不同,适用的具体方式和步骤也有所不同。一般包括四个环节,即议案的提出、审议、表决和公布。根据有关法律规定,常委会讨论决定的议案主要有四类议案,即法律案、决定案、决议案、人事任免案等

      1.议案的提出

      提出议案,是全国人大常委会议事的第一道程序。有权向全国人大常委会提出议案的主体包括三个方面:一是委员长会议可以提出议案,直接列入常委会会议议程进行审议。二是全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院可以提出议案,由委员长会议决定列入会议议程进行审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定列入常委会会议。三是常委会组成人员10人以上联名也可以提出议案,由委员长会议决定是否列入常委会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否列入常委会会议议程。对常委会组成人员联名提出的议案,委员长会议有权决定是否列入常委会会议议程。委员长会议决定不列入常委会会议议程的,应当向常委会会议报告或者向提案人说明。

      人事任免案,由有关国家机关和委员长会议按照宪法和有关法律规定的权限提出。

      列入常委会会议议程的议案,提出议案的机关、有关的专门委员会、常委会有关工作机构应当提供有关的资料。人事任免案,应当附有拟任免人员的基本情况和任免理由。

      2.议案的审议

      审议是议事程序的中心环节,特别是对法律案的审议,花费时间最长,投入精力最多。列入会议议程的议案,一般先在全体会议上听取对议案的说明,然后由分组会议进行审议,必要时召开联组会议进行审议。

      全国人大常委会审议的议案中,审议法律案是常委会的经常性工作。按照立法法和常委会议事规则的规定,列入常委会会议议程的法律案,一般应当经过常委会会议三次审议后,再交付表决;对法律案各方面意见比较一致的,可以两次审议后交付表决;调整事项较为单一或者部分修改的法律案,各方面意见比较一致的,也可以在当次会议上审议通过。如果法律案经常委会三次会议审议后,仍有重大问题需要进一步研究的,可以暂不付表决,交宪法和法律委员会和有关专门委员会进一步审议。法律案经审议后,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等存在较大分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会审议议程的,由委员长会议向常委会报告,该法律案终止审议。

      3.议案的表决

      议案经过分组会议、联组会议、专门委员会充分审议后,需要作出决定时,必须进行表决。常委会表决议案,主要采用按表决器方式。议案的通过采取绝对多数原则,即由常委会全体组成人员过半数通过。常委会组成人员应当充分认识到表决的重要意义,从十三亿多人口中产生175名全国人大常委会组成人员,代表人民的意志和利益,非同小可。我们要从国家和人民的根本利益出发,投好庄严的一票。

      委员长会议根据审议情况和专门委员会的审议报告,决定是否提请常委会全体会议表决。若对议案中个别重要条款意见分歧较大,可提请常委会会议单独表决。单独表决的条款经表决后,委员长会议可根据情况,将法律草案表决稿交付表决,也可以决定暂不付表决,交宪法和法律委员会、有关的专门委员会进一步审议。

      4.法律和决定决议的公布

      全国人大常委会通过的法律,由国家主席签署主席令予以公布。法律签署公布后,及时在全国人大常委会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。在常委会公报上刊登的法律文本是标准文本,如果各种文本之间出现不一致的情况,以常委会公报刊登的文本为准。其他决定决议,由常委会发布公告予以公布。

      在党中央的集中统一领导下,人民代表大会制度不断完善和发展,全国人大常委会的组织制度和议事规则也要随着党和国家事业的需要不断完善和发展。我们要始终坚持人大工作的正确政治方向,增强代表人民行使管理国家权力的政治责任感,为确保党通过人民代表大会制度实现对国家和社会的领导提供有效的组织保障。

    (信春鹰:十三届全国人大常委会委员,全国人大常委会副秘书长)

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