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马怀德:法治政府建设的推动者

时间:2015-05-05   来源:民主与法制时报  责任编辑:att2014

  今年50岁的马怀德,是当今中国法学界最活跃、最受关注的学者之一。

  早在1993年,28岁时,马怀德完成了国家赔偿法领域的论文,成为全国第一位行政诉讼法学博士。之后的学术与教学生涯中,马怀德以扎实的学术水平和教学能力,赢得了学界认可。33岁时,马怀德被聘为教授,35岁已是博导。

  多年来,马怀德直接指导硕士研究生60余名、博士研究生27名,学生中相当一部分已经成为享誉学界的青年才俊或实务部门的业务骨干。

  2005年,马怀德还曾为中央政治局第27次集体学习讲授“行政管理体制改革和完善经济法律制度”。

  而如今,他身兼中国政法大学副校长、中国政法大学法治政府研究院院长、中国行政法学研究会会长等多项职务。

  这样一个法学界的佼佼者,一路走来,对中国改革开放以来的法治进程有着切身的体会与独到的观察。

  法治建设的参与者

  改革开放30年来,中国的法治建设取得了明显的成绩。马怀德对此有深刻的认识。在他看来,全社会的法治观念、法律意识都明显增强,是最大的变化。

  30年前,很少有人知道依法行政的基本要求和法治政府的内涵。

  “长期的人治传统造就了人治思维,对法治相当陌生,根本谈不上普及法治观念。因为当时缺乏这种认识,也没有普遍接受这种观念。”马怀德说。

  30年来,通过“六五普法”等普法活动和各方面的努力,领导干部在观念上、认识上有了长足的进步。普通公众维权的热情日益高涨,公民意识、参与意识、权利意识都有了明显增强。

  除了社会法治观念的转变和进步之外,马怀德认为,法律制度的健全与完善是一个重要方面。

  2011年,时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。马怀德认为,这就意味着以宪法为统帅的七个部门法,以及以法律、行政法规、地方性法规和规章为层次的多级的立法体系已经形成。

  重点领域取得的实质性的突破,是法治进步的又一方面。比如,行政诉讼制度,在30年里从无到有,让“民告官”不再困难。

  在马怀德看来,信息公开制度、执法责任制、问责制的建立、审批制度改革、自由裁量权的约束等,都是重点领域制度上的突破,产生了初步效果。

  在马怀德的学术生涯中,目睹了30年来一些制度从无到有从小到大、从弱变强,一些意识、观念越来越深入,越来越普及。

  对他来讲,目睹法治进步只是一个方面,他更是通过实际行动亲身参与了法律制度的建设,是法制建设的一个积极参与者。

  作为行政法领域的权威专家,马怀德直接参与了多部法律的起草工作。通过这些参与,他对中国立法有了深刻的认识。

  在马怀德看来,立法实际上是人民意愿的一种反映,是把人民意志、执政党的意志转化成规范的过程。这个过程涉及到制度的改革、制度的建立,它对原有的体制、原有制度会产生重大影响。

  立法过程中阻力是免不了的,因此,任何制度的确立过程中本身就是突破重重阻力,搭建新的制度体系的一个过程。

  马怀德先后参与了《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》的制定。

  “每参与一部法律的起草,都能够切身感受到权力不愿意接受约束和控制的一种惯性思维,任何权力都不希望被约束,被控制。”马怀德说。

  马怀德认为:“立法过程中,你能明显感觉到,对于制度约束,行政机关刚开始普遍都存在一种排斥心理,不愿意受约束,受监督。”

  “随着时间推移,也有行政机关开始接受、认同立法的约束和规范,甚至也意识到制度的约束对于行政机关依法行政带来的好处和作用。”马怀德认可行政机关近年来的表现。

  法治政府的推动者

  从上个世纪90年代开始,马怀德先后担任过十几个部委、省市和最高人民法院、最高人民检察院等机关的法律顾问或咨询委员。

  如今,他还是中纪委特邀监察员和公安部特邀监督员。就在前几天,他又担任了国务院深化医药改革领导小组专家咨询委员会委员,出席了刘延东副总理主持的座谈会。

  在这过程中,马怀德的体会是各级政府,甚至一些党委对法律顾问专家委员的工作越来越重视,参与决策咨询和监督的机会越来越多。

  早在俞正声当建设部部长时,马怀德就已是部里的法律顾问,并一直延续至今。

  住建部的工作比较细,几乎所有重大的、疑难的、比较复杂的法律问题都会通过书面、电邮、电话等方式咨询或者征求意见,有时还会登门咨询。

  马怀德的有些建议对政府的决策产生了一定影响,而他本人也通过参与这些咨询顾问活动,从另外一个角度了解社会和法治发展的实际问题。

  马怀德认为,这是法学学者了解实际,参与法治实践并且互动的一个很好的平台和机会。他被广东佛山市连续聘任了三届政府顾问,是唯一三届都连任的顾问。他认为,佛山是改革开放的前沿地带,很多法律问题确实值得研究。

  2005年,中国政法大学成立了法治政府研究院,是北京现有的60多个重点研究基地中唯一的法学研究基地,马怀德担任院长。

  基地成立以来,接受了上百项政府委托开展的法治政府方面的理论研究和对策研究,做出了很多研究报告和咨询建议。

  这些对策建议,有的得到过中央领导或省市领导的批示,有的转换成政府部门的重要政策内容。

  2010年,中国政法大学法治政府研究院发起设立了“中国法治政府奖”,是第一个由学术机构发起设立,依据科学的评价标准和公开的评选程序对各级行政机关在依法行政、建设法治政府方面的制度和措施进行表彰的奖项。

  这个奖项迄今已经评选了3次,影响在逐步扩大。因为它的客观、公正和说服力,很多部委和省市政府非常重视这个奖项,并积极申报。

  “作为一个研究者,我们发挥研究者的民间评价和激励的作用,推动法治政府建设,鼓励法治政府领域的一些创新成果,并且通过这种评选的方式加以推广,使之产生更大的影响,激励了各级政府在法治政府建设方面去做更多的探索,形成更多的实践成果。”马怀德说。

  2012年起,中国政法大学法治政府研究院开始利用自身研发的“法治政府评估体系”,对地方政府法治政府建设情况进行全面评估,这是马怀德最早提出的“法治GDP”的具体实践成果。至今已经进行了两次大规模的评估,由此形成的评估报告也正式发布,产生了广泛的社会影响。很多未纳入评估范围的政府纷纷要求对他们进行一次单独评估,检验其法治政府建设状况。一段时间以来,马怀德接到了好几个这样的政府“体检”要求。

  这个评估体系,经过一年多的时间研发,有8个一级指标,20多个二级指标和60多个三级指标,旨在对推进法治政府建设方面做一个系统的、全面的评价。

  在接受民主与法制社记者专访的前一天,马怀德刚刚参加了预算法实施条例的论证。这一类法律、法规和规章草案的论证,马怀德领导的法治政府研究院参与了近百部。

  依法治国的思考者

  法治是治国理政的基本方式,更是国家长治久安的重要保障。马怀德一直在观察,并且有着自己的思考。

  “四个全面”是中央最新的战略布局。在马怀德看来,“四个全面”布局中,全面依法治国的作用尤为重要,因为它不仅是手段、路径,更是价值和目标。

  “法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的不二法门。”马怀德认为,“中央之所以能够重视法治,并且把它放在一个重大的战略布局中去考虑,就是因为它具有独特的价值和作用。”

  “‘全面推进依法治国’是实现全面建成小康社会的必由之路,对全面深化改革起到引领、推动、保障作用,也是全面从严治党的依靠,最关键的它是一个国家现代政治文明的重要标志,是一个国家现代化的重要体现。”他说。

  在马怀德看来,法治政府建设是全面依法治国的重中之重。能否建成法治政府,是检验全面依法治国建设成效的试金石。至于法治政府建设的重点,下一步首先要形成完备的法律规范体系,因为“法治政府建成的前提是要有相应的法律制度”。

  然而,有了法律制度,未必就可以实现完全的法治。马怀德认为,还应该高度重视法律的实施问题和执法问题。

  马怀德表示,现在问题可能主要出在执法环节,有法律无法治、有法不依、执法不严现象比较突出。

  如何才能使法律得到很好的执行?马怀德认为,这需要形成完备的法律规范体系,需要进一步改革现在的行政执法体制,提高执法人员整体的水平和素质能力,健全执法的激励和问责机制,完善司法监督和保障机制。

  随着国际交流及信息的现代化,中国对国外的法治状况的了解,特别是实际运行成效的认识正在逐步深化。

  这些年来,马怀德去过美国、德国、英国、加拿大、澳大利亚等很多国家。国外的访学和考察,给马怀德留下了深刻的印象。

  马怀德认为,中国和西方国家走过的法治道路不同,文化观念和传统影响也相去甚远。

  就法治的基础条件而言,中国全社会的法治观念和法律意识还没有达到西方法治发达国家的水准。

  “我们老百姓也好,领导干部和公务人员也好,都普遍存在信访不信法,重关系、重人情、重金钱,不重视规则的潜意识。”马怀德说,“人们常说中国是‘情与法’结合的社会,有时我们把情理、把关系放在更重要的位置,而法律规则的权威性、制度的权威性很容易被忽视。事实上,处不好关系、驳了什么人的面子比违反制度规则的后果更严重。”

  “我们整个社会到处充斥着人治的影响,难以摆脱,现在提出搞法治,前提就是要消除人治。如果人治在一个社会起主导作用的话,那么法治就无法建立起来。”马怀德说。

  在马怀德看来,中国法治的另一个短板在于制度体系的不够完备。很多法律制度本身就存在冲突,法律规则不一致,导致执法打架,多头执法,标准不一,结果不一。

  回顾20多年的研究历程,马怀德表示,因为时间、精力有限,虽然有很多想法,但是很难完全落实到自己的研究和实践工作中。

  担任了近10年副校长,马怀德负责很多行政工作,且以行政工作为主,所以用于研究教学工作的时间十分有限。

  马怀德对自己现在的这种状态并不满意。

  “法治建设任务重时间紧,法治政府研究的新课题更是层出不穷。”马怀德感叹,“人的时间、精力毕竟是有限的,想做好很多事情不太可能,只能选一部分最重要的事情,把它做好。”

  而对他来说,最重要的就是法治政府建设,尤其是把法治政府研究和实践结合起来,通过理论研究和亲身实践,让它逐步显现成效,能够真正为中国的法治政府建设发挥一点微薄的力量。

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