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应松年:企业创新发展与法治政府建设

时间:2016-03-30   来源:  责任编辑:att2014

中国政法大学终身教授、博士生导师,中国法学会学术委员会委员、行政法学研究会名誉会长  应松年

  我的发言题目是“企业创新发展与法治政府建设”,现在我们国家一场“大众创业、万从创新”的浪潮正在中国兴起。推动经济和社会发展,不仅要解放社会生产力,更要释放社会创造力。在我国经济发展进入新常态后,传统的经济增长动力正在减弱,但是,资源有限,人的创造力无穷,新的最重要的增长点之一,就是解放人自身的创造力。

  “创新是引领发展的第一动力,必须摆在国家发展全局的核心位置,深入实施创新驱动发展战略。深入实施创新驱动的发展战略”。这是李克强总理在这次工作报告中提出来的。

  我们正在进入一个新时期,就区域而言,城市首先发动。据统计,我国已有230多个城市明确提出建设“创新型城市”的目标,其中42个城市被批准为“国家创新型试点”。农村的创新活动也在逐步展开,城镇化就是其中之一。创新的内涵极为丰富,包括思想观念、发展模式、机制体制、科学技术、市场监管、公共服务,以及城、乡管理,企业治理等众多内容。在创新主体中,中小企业是其中的主力军,包括以大学生等90后的年轻创业者、留学归国和科技人员创业者等等。就企业而言,中小企业占全社会就业的80%以上,创新成果占70%以上,创新应该是企业家精神的本质。

  当然,创新需要良好的内生动力和外部环境,在中国现实环境下,这一切显然都与政府的鼓励、支持和引导分不开,因此,法治政府建设的最重要的内涵和目标之一,就是促进和保障“大众创业、万众创新”在我国市场经济条件下的形成和发展。

  在政府与企业创新的关系中,政府应该是主动的一方,这就需要摆正政府与企业的关系。必须明确,政府要做的和能够做的,是促进企业的自主创新,鼓励和激发企业的创新精神,支持企业的创新活动,改革一切束缚企业创新活动的规定和行为,要通过多项制度,帮助和保护企业创新,不断引导企业创造和运用新科技。同时也要制定规范,建立公平、公正、诚信、透明的创业和竞争规则,追究违法者的法律责任。总之,政府在促进企业创新方面,承担着极多的任务,实际上,我国在创业创新方面能否达到预期目标,政府负有很大的责任。

  政府目前要做的最重要的事情之一,是要在全社会宏扬创新观念,建立自主创新文化。中华民族要实现伟大复兴,首先要实现创新文化的复兴,逐步使我国长期以来在经济发展方式的“资源依赖型”向“创新驱动型”转变,实现经济社会的可持续发展,同时,还要摒除单纯追求名利、官本位的功利思想,努力营造一种推陈出新、勇于探索、实事求是的社会氛围,为企业和个人提供能够实现自我价值的有利环境。

  创新,本身应该是一个不断试错的过程,失败是成功之母,要提倡探索精神,建立容错纠错的机制,鼓励从失败中总结经验、勇于再战。

  在推进大众创业、万众创新中,政府自身的改革是必然涉及的话题。要创业创新,就必须破除一切束缚创业创新的旧体制、旧制度,激发人民的创造潜力,这应该是法治政府建设的重要内容和衡量的重要标准。

  从法治的要求说,政府权力来源于法律的授予,职权法定。“法无授权不可为”。

  首先应该考虑的是法律应该授予政府哪些权力?市场经济条件下,要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。正在进行的“简政放权”的改革,内容之一就是按照经济社会的发展要求,厘清哪些权力应该还给市场、社会,以及社会组织和公民。中央与地方,地方各级政府的权力应该如何划分等等。在实践的基础上,最后都要通过法律规范确定,这对实现社会创新是十分重要的。

  目前正在制定的权力清单制度,是将各级政府和不同部门正在行使的权力,经梳理后全面登记公布,让政府自己,也让企业、社会和公民知道该政府在行使和可以行使哪些权力,以达到公开透明。

  对于权力清单应按照《立法法》的有关规定审查;还应该对这些权力的授予是否适当、合理进行研究。要对政府职能进行统一的考虑,最后形成组织法的体系,把鼓励、支持和引导创业创新纳入组织法,成为政府必须履行的职责。

  还有一个是关于审批制度改革,我国已在2003年制定了世界上独一无二的《行政许可法》,《行政许可法》明确规定,凡属公民、法人或者其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介组织能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,都可以不设行政许可。这也就是简政放权中的“放权”。法律明确规定了部门规章不得设定许可,地方规章只能设定临时性许可,其他规范性文件一律不得设定许可。要去除那些不该设定许可的事项。其中就有对创业创新起束缚或阻碍作用的。这一清理工作已取得巨大成就,但至今尚未完全完成,而且还有一些采取改头换面的办法重新设为许可,甚至违法自设许可的现象。

  《行政许可法》还对申请许可的程序,从精简和便民的方面作了规定,各地还成立了行政大厅,取得明显效果,但行政机关自设的前置程序仍随时可见,严格监督和实施《行政许可法》的任务仍十分艰巨,而这在破除对于创业创新的束缚来说,正是一个重要方面。

  国家对创业创新的支持,很重要的方面体现于财税政策,要继续加大面向中小企业的税费减免力度,发挥税收政策在促进自主创新、资源市场、环境保护方面的“指挥”作用。国家已经设立了400亿元的新兴产业创业投资引导基金,启动了国家科技成果转化引导基金,还有中小企业专项基金等。根据情况,还可设立面向高校毕业生创业、科技人员创业、农民工返乡创业等相关基金。在加强财税支持力度的同时,必须强化各项制度的落实监管,做到严格遵循法定程序,做到依法办事。

  法治政府建设的重要内容之一是营造法治的市场环境,其中极为重要的是加强社会诚信体系建设,要建立严格的失信惩戒法律体系,使失信者无利可图、寸步难行,使诚信者受人尊重,一路畅通。这对创业创新者至关重要。要建立社会的诚信,行政机关自身必须严格坚守诚信,做出榜样。

  在行政系统内建立解决争议的机制,是法治政府建设的重要内容之一,这对保护创业创新者的合法权益也十分重要。此类纠纷解决机制包括解决行政争议的行政复议,解决与行政有关的民事纠纷的裁决、仲裁等,这些制度现在看还都需要进一步完善。

  总之,在推进事关我国发展前景的“大众创业、万众创新”的伟大事业中,首先要有创业创新者的自强不息、奋斗不止,同时也需要政府的鼓励、支持和引导。最重要的是,在建设法治政府的进程中,将推进创业创新作为主要内容之一,以法治理念和法治方式来促进和保障创新精神和创新成果,持续推进创新驱动发展战略。

  谢谢!

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