以法治思维和法治方法理解和实施民族团结进步促进法

　　2026年7月1日起施行的《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称民族团结进步促进法），是确认和宣示党和国家关于民族工作大政方针的重要法律，是新时代实施宪法有关规定、处理民族事务和开展民族工作的基本法律，也是促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设的专门法律。在推进全面依法治国背景下，以法治思维和法治方式准确理解这部重要法律、基本法律、专门法律，是有效实施这部法律的基础。

准确理解民族团结进步促进法核心概念的法治内涵

　　民族团结进步促进法，是贯彻落实习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，落实新时代党在民族工作领域提出的一系列新决策、新部署、新要求，确认和宣示党和国家关于民族工作大政方针的重要法律。这一政治属性和立法目的决定了民族团结进步促进法的政治性特征和政策性表达方式，决定了法律文本中使用了大量的政策性术语。前者典型的如众多条文中出现了“国家坚持”“国家组织”“国家发展”“国家推动”“国家支持”“国家促进”等，后者典型的如出现众多“各民族”“各族人民”“各族群众”等集体概念的条文。因为政策文件的直接受众对象是党政机关和党政干部，所以从党政机关和党政干部角度看，这些政策性术语的指称内容大多比较熟悉。但是，法律的受众对象主要是公民、法人和其他组织，因此，以法治思维和法治方式准确诠释和理解民族团结进步促进法的政策性术语，则是普通民众准确理解这部重要法律、自觉遵守这部重要法律的基础。其中，厘清作为民族团结进步促进法核心概念的“民族”“民族团结”的法治内涵，是以法治思维和法治方式准确理解和实施民族团结进步促进法的关键。

　　一方面，必须区分“民族”一词的两个不同层次概念。民族团结进步促进法中的“民族”一词是在两个不同层次上使用的，即中华民族意义上的“民族”（nation）和56个民族意义上的“民族”（minzu）。前者在法律条文和内容中，除“中华民族”“中华民族共同体”“铸牢中华民族共同体意识”“民族精神”“民族独立”“民族复兴”等词组外，还有“序言”第二自然段中的“中国各族人民始终坚持国土不可分、国家不可乱、民族不可散、文明不可断的大一统信念”之“民族不可散”、第十二条中的“引导各族群众牢固树立正确的国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观”之“民族观”，第二十七条的“增强民族自豪感和自信心”之“民族自豪感”。后者出现在这部法律的名称上、贯穿于整部法律的几乎所有条文内容之中。因此，以法治思维和法治方式理解民族团结进步促进法，首先需要区分“民族”的两个不同指称，避免混淆两个不同层次概念的内涵。

　　另一方面，必须准确理解56个民族意义上的“民族”（minzu）的法治内涵，即我国公民在法律上获得国家认可，且标注在居民身份证上的特定族裔身份。如，×××，民族：汉。在政策性文件的表述中，这个意义上的“民族”概念经常从集体意义上加以表述；由于民族团结进步促进法的政治性特征和政策性表达方式，集体视角下的“民族”概念被大量规定到法律文本之中，比如第四条、第五条第二款、第六条、第三十二条等条文均使用了“各民族”这一术语；又比如第三条、第四条、第二十二条等条文均使用了“各族人民”或者“各族群众”这一术语，第二十六条第三款使用“各族学生”这一术语。

　　由于法律主体指称的是可以自己的名义对外独立行使权力（权利）、履行责任（义务）的个人或者组织，与国家、国家机关和社会组织在法律上可以由个体加以代表不同，任何组织和个人都代表不了某个“民族”，因此，“民族”不是也不应是能够以自己的名义对外行使权力（权利）、履行责任（义务）的法律主体。正因如此，需要明确两点内容：其一，在法律上，不应将“各族人民”“各族群众”“各族学生”理解为人民、群众、学生是依附于某个“民族”的，相反，其仅指人民群众和学生有了国家确认的某个“民族”身份，各族人民本质上是中国人民，各族群众本质上是国家的群众，各族学生本质上是中国的学生。其二，在法律上，不应将“民族平等”“民族团结”理解为A“民族”与B“民族”的平等、A“民族”与B“民族”的团结，而是应当将“民族平等”“民族团结”等作为专门的法律术语，“民族平等”指所有社会群体、国家公民，不管具有什么样的民族身份，在法律面前均是平等的，“民族团结”本质上是中国人民的团结、全体中国公民的团结。

深刻领会民族团结进步促进法规范功能的内在机理

　　习近平总书记指出，中国各族人民“都有一个共同身份，就是中华民族”。因此，理解“民族”和“民族团结”的法治内涵后，便可以更清楚地理解民族团结进步促进法在实质上就是一部促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体、维护中华民族根本利益和整体利益的专门法律。想要以法治思维和法治方式理解和实施这部专门法律，就要深刻领会这部专门法律在法律体系中的地位及其规范机理。

　　一方面，准确理解民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体的法律，应具有体系性思维。其一，在纵向上，宪法是促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体的根本大法，是包括民族团结进步促进法在内的所有法律、法规、规章和规范性文件的规范基础；其他法律、法规、规章和规范性文件在各自规范领域，均直接或者间接起到了促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体的作用。其二，在横向上，促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体是一个系统工程，实施好国家的其他法律，维护国家法治统一，保障人民当家作主，维护社会秩序，保障公民的合法权利，是促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体的必然内容。因此，不管是民族区域自治法等专门规定民族事务的法律，还是爱国主义教育法、立法法、法治宣传教育法、选举法、国家通用语言文字法等直接涉及铸牢中华民族共同体意识和民族工作条款的法律，或者是治安管理处罚法、行政强制法、行政复议法等没有直接涉及民族事务内容的法律，都对促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体有重要的作用。

　　另一方面，准确理解民族团结进步促进法在促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体的法律法规体系中的作用，是实施这部专门法律的前提。作为一部专门规定促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体的综合性、领域性法律，民族团结进步促进法具备法律规范指南功能。其一，各级各类法律主体，负有哪些促进民族团结进步义务，怎么履行民族团结进步促进义务，不履行或者不正确履行民族团结进步促进义务将带来什么样的法律后果，均可以通过查询民族团结进步促进法，获得明确的规范要求。其二，通过民族团结进步促进法，可以进一步取得与之配合协同的其他相关法律、法规、规章和规范性文件的线索，比如关于国家机关的民族团结进步促进职责，涉及有关国家机关的组织法；关于公民民族团结进步促进的基本权利，涉及宪法和其他法律关于公民权利的规定；关于民族团结进步促进义务主体的法律责任内容，涉及刑法、行政法和民法典等法律。

全面把握民族团结进步促进法实施机制的基本模式

　　作为一部新时代实施宪法有关规定、处理民族事务和开展民族工作的促进型法律，民族团结进步促进法有其独特的法律实施机制，全面把握这一实施机制，是以法治思维和法治方法实施这部基本法律的内在要求。

　　与一般“促进型”立法侧重于对公民、法人和其他组织的鼓励和激励不完全相同，民族团结进步促进法的“促进”有两层内涵：一是通过规定国家机关和其他承担公共职能的组织的民族团结进步促进责任，以敦促其履职来“促进”全社会的民族团结进步；二是由于民族团结进步事业归根到底要依靠亿万公民发自内心的拥护和支持，才能实现“五个认同”（即对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同）。因此，有必要通过设置鼓励、激励机制，促进公民、法人和其他组织积极参与到民族团结进步事业中来。

　　其一，民族团结进步促进法既有针对破坏民族团结的行为的惩罚措施，也有对促进民族团结行为的激励机制。这是因为民族团结进步事业更需要公民、法人和其他组织自觉参与、积极践行。因此，民族团结进步促进法通过惩戒与激励两种手段，在法律文本上体现了价值引领与底线约束相统一、正向激励与刚性规范相结合。

　　其二，民族团结进步促进法主要依赖国家机关和其他承担公共职能的组织的贯彻实施。这就决定了与一般法律侧重于通过国家机关与公民、法人和其他组织的互动关系加以实施的模式不同，民族团结进步促进法侧重的是通过国家机关和其他承担公共职能的组织以内部的任务安排、任务分解、监督检查、责任追究等形式加以实施。在此基础上，通过国家机关和其他承担公共职能组织的履职行为，进一步传导到国家机关和其他承担公共职能的组织之外的公民、法人和其他组织上，进而在全社会形成贯彻实施民族团结进步促进法的良好氛围。

　　本文系吉林大学人民政协理论研究中心“政协促进民族团结进步的法制保障研究”（项目编号：2023zx01004）的阶段性研究成果。

　　（作者为吉林大学法学院教授、中国法学会民族法学研究会副会长）