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2023年02月09日 星期四
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安全与发展:全球公共卫生危机下的贸易限制措施规制研究

时间:2022-07-02   来源:民主与法制网  责任编辑:编辑

安全与发展:全球公共卫生危机下的贸易限制措施规制研究

【中国法治国际论坛(2021)主题征文】

内容提要 :新冠肺炎疫情下,各国政府出于公共卫生安全考虑,推行大量贸易限制措施,这些措施不可避免地呈现效力外溢状态。保护国民生命健康安全属于国家行政权自治范畴,但与贸易自由化的国际遵循之间存在明显张力。贸易自由化遭遇巨大逆流,世界经济复苏艰难曲折。为走出困境,实现保护人类生命健康安全与推进贸易自由化之间的平衡,需要推动WTO改革与完善,建立国际贸易治理框架下的公共健康措施治理架构、治理规则,将公共卫生法治理念融入国际贸易法治框架,合理规制贸易限制措施,推动构建有利于实现全球发展利益和公共健康的国际贸易法治体系。

关键词:新冠疫情  贸易限制措施   贸易自由化   公共卫生法   WTO改革

  

  一、问题的提出

  新冠肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”或“疫情”)是一场全球公共卫生安全危机。疫苗是人类战胜传染病的重要工具,然而随着新冠病毒变异毒株的不断出现,新冠病毒变异仿佛在与人类疫苗研发赛跑,全球出现大量“突破感染”(breakthrough  infections)病例。近期有研究显示,在全球根除新冠病毒比脊髓灰质炎可行,但比消灭天花的可行性小很多。为了应对新冠疫情,人类在大面积接种新冠疫苗以形成免疫屏障的同时,各种PHSM,即国家当局为控制疾病传播而采取的公共卫生和社会措施必不可少。这其中,包含了各国政府出于公共卫生安全考虑,出台的大量贸易限制措施,这些措施呈现出不可避免的效力外溢状态。危机管理(emergency  management),就是“应用科学、技术、规划与管理,应对能造成大量人员伤亡、带来严重财产损失、扰乱社会生活秩序的极端事件”。公共危机因具有突然发生或迫在眉睫、重大损害或结果不确定等特点,可以采取超越常规决策程序的应急处理措施。如果公众认为这些措施是必要的,那么对紧急状态下应急措施的依从度均较高。随着疫情防控进程的推进,人类对新冠肺炎这一新发传染病的认识也在从“不知知”到“知不知”中不断深入。疫情防控由歼灭战变为持久战,人类社会已被深刻改变。各国为应对疫情采取的贸易限制措施可能由临时性转为常态化,即便是进入了后疫情时代,我们仍然可以看到全球公共卫生危机正在对国际贸易产生深远影响,正在引发国际贸易规则的变革。

  保护国民生命健康安全是国家义务,是各国政府核心职责,属于国家行政权自治范畴,但与保护国际贸易的国际规则之间存在明显张力。各国应对新冠疫情的理念不同、所处的抗疫状态不同、采取的防控措施不同:疫情发生初期,未发现疫情的国家纷纷出台贸易限制措施,防控病毒输入;随着抗疫进程深入,本土疫情得到有效控制的国家和地区需要采取贸易限制措施保护疫情防控成果;即使在基本形成免疫屏障情况下,也要采取措施防止变异病毒输入。贸易限制措施与疫情蔓延呈现胶着反复的态势,严重影响了国际贸易的发展。面对跨洲际传播的传染病疫情,各国贸易限制措施仓促上阵、各行其是,甚至置国际贸易法律准则于不顾,凸显出相关国际贸易治理体系的滞后。如何依法规制各种贸易限制措施,实现保护人类生命健康安全与国际贸易自由化之间的平衡,走出全球公共卫生安全危机下的国际贸易法治困境?这是我们在构建人类命运共同体进程中面临的重大挑战。

  二、全球公共卫生危机下的贸易限制措施

  新冠病毒肺炎是一种新发传染病,人类普遍易感,其传播途径被证实为呼吸道飞沫传播、密切接触传播、间接接触传播,而且存在气溶胶传播的可能。有研究表明,新冠病毒在低温下可以存活超过40天,在进口冷链食品内外包装中不仅检出新冠病毒核酸,而且分离出活病毒,这大大增加了新冠病毒以冷链物品为载体,远距离跨境传播的可能性。由此而采取的疫情防控措施直接限制了跨境人员、货物的流动,尤其低温冷链物流受到重重阻碍,甚至完全关闭,国际货物贸易、服务贸易遭受重创。这个过程随着全球抗疫进程深入而呈现出阶段性特点,并且至今尚未结束。

  (一)全球公共卫生危机下各国贸易限制措施的主要表现

  1.疫情重创全球经济:国际贸易首当其冲

  2020年1月30日,世界卫生组织(以下简称“世卫组织”或WHO)宣布新冠疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”( Public Health Emergency of International Concern,以下简称PHEIC)。2020年3月1日,WHO将新冠疫情爆发的全球风险升级为“非常高”——其风险评估的最高级别。2020年3月11日,WHO宣布此次疫情为“全球性大流行”(Pandemic)。各国纷纷出台严格的跨境人员、货物流动限制措施。根据中国贸促会2020年3月初公布的报告,截至2020年3月4日,共有146个国家(地区)陆续采取与本次疫情相关的限制性措施,控制可能出现的病毒输入,主要包括:暂时禁止/限制从中国进口部分活体动/植物、暂时禁止/限制出口部分医疗物资、暂停部分/全部与中国的航班/列车/船舶、关闭全部/部分口岸、对来自中国的货物、进出境工具及人员施加严格的检验、检疫、检查措施等人员流动、货物流动限制措施。例如:俄罗斯自2020年1月31日起,对来自中国的活体动物限制进境和通过俄罗斯跨境运输;关闭 16 个通关口岸,关闭远东地区边界,进而关闭所有俄中边境口岸,并禁止中国公民经第三国抵达俄罗斯。新加坡要求从中国大陆地区出发的人员,无论国籍均不能在新入境、转机。越南限制疫情医疗物资出口,停飞所有中国内地与越南的往来航班,暂停中国公民和在华的第三国公民以非外交目的入境。

  随着疫情在全球蔓延,越来越多的国家采取各种贸易限制措施。据WTO统计,截至2020年4月,80个国家和单独的关税区因新冠疫情而实行了出口禁令或限制,其中包括46个世贸组织成员国(如果欧盟成员国单独计算,则为72个)和8个非世贸组织成员国。 各种旅行禁令和贸易封锁措施重创全球经济,国际贸易首当其冲。航空货物运输成本骤增,几乎给国际货物贸易、服务贸易按下暂停键。例如,中国和北美之间货物运输成本上涨30%左右 ,一些重要的欧洲-北美航线运输成本上升 60% 以上。2020年上半年全球GDP暴跌13%,全球价值链几近切断、全球经济几近崩溃。更为严重的情况是,国际贸易中断致使卫生保健系统薄弱的国家和地区的食品、医疗以及疫情防控物资供应状况恶化,可能引发人道主义危机。

  2.贸易为抗疫提供支撑:审慎出台贸易便利化措施

  面对全球贸易封锁引发的全球疫情防控艰难处境,WTO总干事罗伯特•阿泽维多与WHO总干事谭德塞在2020年4月的联合声明中指出,任何旨在促进公共卫生的贸易限制措施都应是“有针对性、适当、透明和临时的”。为了促进世界经济尽快在艰难中复苏,更是为了给抗疫提供基本支撑,各国采取的贸易限制措施逐渐趋于精细化,并陆续推出部分贸易便利化措施。根据WTO截至2021年8月26日公布的各国通报的贸易措施,部分国家和经济体出台审慎的贸易便利化措施,例如取消对医疗物资的出口限制,但对疫苗等关键抗疫工具实施的许可管制除外。澳大利亚对部分医疗物资进口采取临时关税减让措施。日本优先清关与COVID-19对策相关的救济货物和其他需要紧急清关以维持生命线的货物,简化相关进出口报关手续及退还、减少或免除某些海关费用。欧盟终止个人防护设备的出口许可,对防控疫情所需的进口商品免征进口关税和增值税,出台与COVID-19紧急状况相关的边境管理措施指南、使用公共采购框架指南、海关问题指南。但对SARS相关冠状病毒疫苗实施出口许可,保障出口量不会对欧盟与疫苗制造商达成的预先采购协议的执行构成威胁。美国对来自中国的19种产品清单暂时免除某些产品25%的附加关税,并追溯自2019年9月1日起生效。

  3.世界经济复苏艰难曲折:疫情蔓延与贸易限制措施胶着反复

  全球经济社会难以承受长期的封闭隔离状态,经济社会限制措施需要逐渐放开。大面积的疫苗接种给人类战胜疫情带来了希望。然而,在全球各国疫苗供应状况本就极度不平衡的同时,新冠病毒变异不断造成突破感染病例;疫苗短期内紧急上市使用,公众对疫苗安全性存在疑问,部分国家或地区出现疫苗犹豫(Vaccine Hesitancy)甚至反疫苗(Anti-vaccination)现象,这些给全球抗疫进程带来极大困扰。全球经济恢复被不断蔓延的疫情打断,疫情控制较好的国家经济复苏不断被输入病例打断。在全球化时代,只要一国仍存在大规模传染病流行,国际贸易体系就可能受到重大影响。抗击新冠病毒,人类本想打一场歼灭战,但由于经济社会限制措施与疫情蔓延呈现胶着反复的态势,部分贸易限制措施可能将由应急状态转为常态,抗疫已经成为一场持久战。例如,由于越南疫情防控形势严峻,仅在2021年上半年,已有70209家企业倒闭,同比增加24.9%。2021年8月份,越南出口额环比下降6%,同比下降5.4%。贸易自由化遭遇巨大逆流,国际贸易处于困境之中。

  (二)全球公共卫生危机下贸易限制措施的主要类型

  新冠疫情爆发以来,各国在不同程度上采取了一系列贸易限制措施。由于应对疫情的理念不同、所处的抗疫状态不同、面临的主要问题不同,各国采取的贸易限制措施也不尽相同。这些贸易限制措施属于为保障公共卫生安全采取的限制性经济规则,但其中不排除存在贸易保护主义因素。

  1. 如果按照贸易限制措施的形式来考察,可以分为限制国际旅行、限制国际运输、限制产品进出口三类。限制国际旅行的措施主要包括暂停签证、出入境限制、航班暂停,以及关闭边境等。国际旅行限制对国际旅游业造成破坏性影响。例如,与2020年相比,2021年1月国际游客数量下降87%。限制国际运输的措施主要包括限制陆路、水路和空运的入境,主要针对空运的机组人员、海运的海员,以及运输工具。例如,取消所有经停受疫情影响国家港口的船舶直接进入码头泊位的权利。限制出口措施主要包括限制个人防护用品(PPE)、医疗物资以及粮食出口,限制进口措施主要包括限制活体动物、冷链食品进口等。

  2. 如果按照贸易限制措施的性质来考察,可以分为货物贸易限制措施、服务贸易限制措施。其中货物贸易限制措施主要可以分为数量限制措施、动植物检疫措施(SPS措施)、技术性贸易壁垒措施(TBT措施)三类,服务贸易限制措施主要为上文提到的各种国际旅行限制措施。 新冠疫情之下贸易保护主义抬头,在货物贸易领域最为明显,2020年1—10月全球实施的货物贸易保护措施高达704项,相比2019年增长9.3%。例如,有的国家限制、禁止抗疫物资出口,以应对资源短缺;有的国家在疫情大流行之下仍把医疗卫生产业安全作为优先事项,出台新的医疗器械法规,提高技术认证门槛,以技术性贸易壁垒保护本国医疗器械产业。 

  新冠疫情大流行引发的各种贸易限制措施给国际制造业产业链造成严峻考验。各种出口禁令和限制措施扭曲了国际间商品贸易,同时各种交通限制和边境封锁措施使国际贸易成本大幅增加,直接通过供给冲击影响出口,继而间接通过需求冲击影响进口。这种综合效应导致国际贸易大幅下降,引发全球经济衰退。世界经济论坛在《2021年全球风险报告》中指出,预计2020年世界产出将减少4.4%,而相比之下,2008-2009年金融危机导致世界经济收缩了0.1%。

  然而,各种贸易限制措施对疫情防控产生的效果却无从评估,从而引发针对贸易限制措施的正当性疑问。面对各国贸易限制措施的效力外溢状况,其在法律依据上可能存在合法性置疑;在事实依据上可能存在科学性置疑;在执行依据上可能存在合理性置疑。如果全球经济持续衰退,资源总量减少,最终也必然影响全球公共卫生安全。全球公共卫生安全与国际贸易发展利益之间呈现相互依存、相反相成的状态,人类急需在保护生命健康安全与推进自由贸易之间找到平衡。   

  三、全球公共危机下贸易限制措施的国际法规制分析

  传染病预防的经典三原则是:管理传染源、切断传播途径、保护易感人群。为控制传染病的传播,对传染源采取隔离措施,对传播途径采取切断控制措施无疑是必要的。这些贸易限制措施实质上是一国政府为防控传染病传播采取的公共卫生措施。这些贸易限制措施由一国政府制定实施,不可避免地呈现效力外溢的状况,对国际贸易造成影响,对其他国家的利益造成影响。所以,各国贸易限制措施除应符合其国内法外,还应当受到相关国际规则的规制。

  (一)贸易限制措施所涉国际规则现状分析

  1.国际卫生法框架下的相关规则

  世界卫生组织(WHO)的一项中心和历史性的责任是管理控制国际疾病传播的全球制度。《国际卫生条例》(International Health Regulations,IHR)最初于1969年由全球卫生大会通过,随后于1973年和1981年进行修订,把6 种国际检疫疾病减少到3种(黄热病、鼠疫和霍乱),并标明全球已根除天花。考虑到国际旅行和贸易的增加、新的国际疾病威胁以及其它公共卫生风险的出现和重现,该条例于1995年进行修订。由于2003年出现严重急性呼吸道综合症(SARS),该条例于2005年进行修订,形成现行条例《国际卫生条例(2005)》(以下简称“IHR2005”或“该条例”),并于2007年生效。IHR2005是目前国际法上应对传染病疫情和其它突发公共卫生事件的唯一“硬法”。  

  IHR2005的目的和范围是“以针对公共卫生风险,同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式,预防、抵御和控制疾病的国际传播,并提供公共卫生应对措施。”根据IHR2005第15条临时建议、第16条长期建议的规定,缔约国可针对正发生的特定公共卫生危害,对人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和(或)邮包采取以上措施,以防止或减少疾病的国际传播和避免对国际交通的不必要干扰。在发生PHECI时,各缔约国可以根据IHR2005第43条的规定采取“额外卫生措施”,即本条例不应妨碍缔约国为应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件,根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施,但这些措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或侵扰性不应超过能适度保护健康的其他合理的可行措施。同时,IHR2005规定在决定是否执行相关额外卫生措施时,缔约国的决定应基于科学原则、现有的科学证据以及世界卫生组织的指导或建议。

  IHR2005在第57条规定,本条例的规定不应该影响任何缔约国根据其他国际协议享有的权利和承担的义务。在不损害本条例义务的情况下,区域经济一体化组织成员国应当在其相互关系中实行该区域经济一体化组织施行的共同规则。可见,IHR2005已经充分考虑让步于经济发展,避免与其他国际贸易协定相冲突,其第四次修订的初衷就是在防控疾病国际传播与避免对国际交通和贸易造成不必要干扰之间实现平衡。IHR2005规定各种卫生措施应当以透明和无歧视的方式实施。但其对于各国采取“额外卫生措施”的依据非常笼统,缺乏可操作性,在新冠病毒肺炎这一新发传染病面前,在科学认识在逐渐深入、可获得的证据甚至信息均明显不足的情况下,各国的公共卫生措施往往处于各行其是、过犹不及的状态。例如,疫情爆发初期,欧洲各国对于是否采取限制措施、采取怎样的限制措施,或犹豫不决、或过度反应,浪费大量疫情防控准备时间;继而仓皇失措,甚至出现“物资争夺战”的混乱局面,全球抗疫处于被动局面。由于WHO缺乏对各缔约国的有力协调机制、IHR2005未建立有效的争端解决机制,所规定的“卫生措施应当以透明和无歧视的实施方式”,由于大多数国家没有进行48小时内报备和说明,也在实质上成为倡议性规定。IHR2005对各缔约国根据其他国际协定、区域经济一体化规则和国内法律实施各种贸易限制措施持明显的谦抑态度。

  2.国际贸易法框架下的相关规则

  国际贸易规则因“经济全球化”而兴,主要体现在一系列双边、复边、多边的贸易协定中。保持国际贸易的可预见性和安全性;保护与促进公众健康、环境生态、消费者安全、劳工标准等社会价值和利益;实现国际经济关系中最大程度的公平是国际贸易规则的主要目标,并已成为当下多数国际贸易协定的重要价值取向。目前对全球国际贸易具有重要影响的贸易组织,例如WTO、欧盟;以及贸易协定,例如北美自由贸易协定、RCEP、CPTPP等,都程度不同地规定了贸易限制措施。

  (1)WTO的非歧视与透明度原则

  目前世界上最重要的、范围最广的多边贸易协定是《WTO协定》,也称WT0法。WTO法中与疫情防控相关的多边协定主要有GATT1994、GATS、《TBT协定》《SPS协定》以及《贸易便利化协定》。WTO法中与公共卫生相关的基本规则有非歧视性原则和透明度原则,关于WTO成员的非歧视性义务与透明度义务贯穿于各协定始终,但同时WTO法对非歧视性义务也规定了许多例外和限制条款。面对疫情大流行,一些国家公共卫生基础薄弱,因无力应对传染病疫情而采取绝对封闭措施;一些国家可能滥用例外规定,采取的过于严格贸易限制措施中存在保护主义因素,这些做法实质上都违背了WTO法的相关原则和规则。

  GATT1994以及GATS规定了的保护健康一般例外。GATT1994第20条及GATS第14条规定,在确保相关措施的实施不构成对情形相同的国家的任意或不合理的歧视或构成对国际贸易的变相限制的前提下,WTO各成员可以采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施;GATT规定了供应短缺的一般例外。GATT1994第20条规定,在普遍或局部供应短缺的情况下,WTO各成员可以采取为获取或分配产品所必要的措施;GATT1994及GATS第14条规定了安全例外。GATT1994第21条及GATS第14条规定,允许成员国在紧急情况下,采取其认为对保护其基本国家安全利益所必需的安全行动。《TBT 协定》规定了非歧视义务、避免对国际贸易造成不必要阻碍的义务、将技术性贸易壁垒基于国际标准的义务、相互承认和透明度等义务。《SPS协定》明确授权各成员有权采取为保护人类、动植物的生命或健康所必须的SPS措施的权利,但要求在必要限度内实施、以科学为依据、不构成任意或不合理的歧视。《贸易便利化协定》在第5条关于增强公正性、非歧视性及透明度的其他措施中规定,WTO各成员可以增强对相关食品、饮料或饲料的边境监管或检查水平以保护其领土内的人类、动物或植物的生命或健康,但相关原因情形不复存在或发生变化,可以采用具有较低贸易限制作用的方式处理,则该成员应迅速终止或中止该限制措施,同时规定在报关样品首次检验为不利结果的情况下,应请求可给予第二次检验的机会。

  WTO法中对各成员可以采取保护生命、健康的必要措施作出需基于非歧视原则的双层限制;对各成员国在紧急情况下,采取为保护其基本国家利益所必需的安全行动没有规定限制。国家安全利益的内涵宽泛,公共卫生通常作为国家安全策略的组成部分,例如美国2017 年发布《国家安全战略报告》,将美国的国家利益表述 “保卫美国国土安全、促进美国繁荣、强力捍卫和平及提升美国影响力”。2019 年发布《全球卫生安全战略》,把应对传染病威胁作为战略核心。《中华人民共和国国家安全法》规定了国家安全工作应当统筹内部安全和外部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。对于“必需的”、“必要的”、“必须的”、“其认为”、“必要限度内”等主观色彩强烈的等限制性词汇,由于缺乏客观标准,且缺乏明确、权威的条约解释和有拘束力的裁决,尽管有WTO争端解决机构的裁判案例可作参考,长期以来,多数国家认为其适用属于国家的“自决权”,甚至拒绝由WTO争端解决机构审查国家安全事项。新冠疫情期间各国采取的贸易限制措施实质上难以受到WTO法的规制。

  (2)欧盟在疫情防控中的统筹协调作用

  欧盟属于关税同盟型区域贸易安排(RTA)。《欧洲联盟条约》(Treaty of  European Union,以下简称TEU)与《欧盟机构运行条例》(Treaty of  Functioning of European Union,以下简称TFEU)在欧盟法的框架下具有宪法地位。TFEU第168条规定,欧盟成员国针对公共卫生紧急事件优先启动国内防控措施,欧盟承担辅助性责任。同时,TFEU第114条规定,缔约国有权采取紧急措施,欧盟有权审查缔约国采取的紧急措施是否违反欧盟法确立的秩序。2013年,欧盟委员会通过《关于对严重跨界健康威胁的决定》,其第11条规定,成员国有权决定和执行初步的紧急措施。在事态紧急情况下,仅需通知其他成员国和欧盟即可;第12条规定,如果出现域外向欧盟境内传播的流行性病毒足以威胁到欧盟的公共健康或者没有药物和疫苗应对其公共健康威胁时,欧盟委员会有权宣布进入公共卫生紧急状态。

  以此为基础,欧盟应对新冠疫情状况基本上可分为两个阶段。疫情爆发之初,欧盟各国行动迟缓,应对疫情大流行的准备和规划明显不足;各自为战,实施的各种封闭边境或加强检查的限制措施缺乏统一协调,取得的效果有限或适得其反,造成医疗卫生系统不堪重负,甚至出现以邻为壑,拦截防护物资的混乱局面。欧洲在成为世界疫情的“震中”后,迅速反思,越来越多地从单边行动转向决策的趋同,欧盟委员会充分发挥统筹协调作用,制定了广泛、统一的应对措施,根据疫情的不同阶段进行调整和更新。同时,欧盟委员会于2020年5月27日推出总额达7500亿欧元的“欧盟下一代”(Next Generation EU)经济复兴计划,纾解欧盟成员国经济困境。当前,欧盟委员会正在启动建立欧洲卫生应急准备和响应局(HERA),以在更高层面上提高欧盟统一应对突发公共卫生事件的准备和响应能力。

  (3)CPTPP的高标准、高质量

  《全面进步跨太平洋伙伴关系协定》(Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership,以下简称CPTPP)属于自由贸易区型区域贸易安排(RTA)。截止2021年9月21日,WTO 收到568个RTA通知,其中生效通知350个,自由贸易协定在生效通知中占比85%。CPTPP于2018年3月正式签署,是比较晚近的区域自由贸易协定的代表之一。其在29.1一般例外中,对GATT1994第20条、GATS第14条保护健康一般例外及其解释性说明在细节上作必要修改后予以吸收。在29.2安全例外中,允许缔约方采取其认为对履行维护或恢复国际和平或安全义务或保护其自身基本安全利益所必需的措施。在第7章卫生与植物卫生措施(以下简称CPTPP/SPS)、第8章技术性贸易壁垒(以下简称CPTPP/TBT)对技术性贸易措施进行了详细规定,例如CPTPP/SPS的7.7适应地区条件条款,规定了确定区域条件的评估程序,以保障病虫害非疫区和低度流行区的贸易便利;7.9科学风险与分析条款,规定了基于科学原则、基于国际标准或风险评估的义务;7.13透明度条款,规定一缔约方应就可能对另一缔约方产生影响的贸易措施履行通知义务,即使该措施符合国际标准。除非发生或威胁发生人类、动物或植物的生命或健康保护的紧急问题,或者该措施具有贸易便利化性质,否则一缔约方通常应当给予利害关系方和其他缔约方不少于60天的评论期,并且在措施公布与措施生效之间留出六个月以上时间间隔。

  CPTPP沿袭了TPP(跨太平洋伙伴关系协定)高标准、高质量的“下一代贸易规则”特征。例如,CPTPP/SPS以贸易便利化、交流合作、透明操作为立足点,以保证一缔约方实施的卫生或植物卫生措施不对贸易构成不合理障碍为目标,是WTO/SPS基础上的进一步深化;注重成员间交流与合作。规定缔约方在设置和实施SPS过程中,必须承担提供相应信息和说明的义务;把便利贸易置于价值首位。把“适应地区条件”、“等效”条款放在首要位置,同时要求实施方应审核紧急措施的科学依据,并提供审核结果;强化透明操作的进口方义务。明确进口方风险评估程序,进口方需提供分析方法、质控措施等。同时,CPTPP/SPS 还规定了联合技术磋商(CTC)程序,即在涉及科学或技术问题的争端中,提供了基于合作与协商的争端解决机制的前置程序,以尽可能避免和化解争端。

  (二)贸易限制措施国际规范存在的问题

  整体上看,新冠疫情下的各国贸易限制措施既存在合法性、合理性困境,又存在结构上、功能上不足,显示出全球公共卫生危机下国际贸易治理的一系列问题。

  1.合法性困境:国际规则供给不足

  对贸易限制措施的国际规制不足首先体现为涉及公共卫生领域的国际贸易规则供给不足。一方面,表现为规制贸易限制措施的实体规则不足。尤其在应对公共卫生危机状况下,相关规则多为原则性规定,缺乏可操作性;或者多为建议性规定,缺乏约束力。各种例外规定的存在,尤其安全例外,几乎使各国的贸易限制措施逸出国际规制之外。另一方面,表现为规制贸易限制措施的程序规则不足。这种不足包括措施设置程序、实施程序、救济程序均不足。尽管WTO有贸易政策审议机制(TPRM),但新冠疫情下的贸易限制措施尚不构成一国的贸易政策,难以适用这一机制。行政行为必须遵循正当程序原则,程序合法是行政行为实体合法的保障。但是,除原则性规定透明度义务外,国际层面的行政程序规则几乎处于缺失状态。相关实体法、程序法供给不足,使得各国贸易限制措施一方面缺乏国际规则授权,缺乏合法性基础;另一方面,根据“国际法不禁止即为允许”的原则,极易导致滥用。使得在新冠疫情下,各国的贸易限制措施处于进退失据的状态。

  2.操作性困境:现有科学证据决策不足

  “现有科学证据”是环境生态和卫生健康领域国际条约的共同措词,是风险领域国际法中国际组织与国家采取行动和作出判断的重要依据。贸易限制措施实质上是公共卫生措施,而公共卫生决策是循证决策。循证决策要求立法为先、周密执行。关于“科学”的判断,可以参考严谨、相关、可信性和独立性、透明、伦理等五项证据生产原则。正是因为新冠肺炎是新发传染病,才更加要求各种贸易限制措施应当依据“现有的科学证据”作出,应当基于科学有效的风险评估做出判断,在“现有科学证据”不足时,应当根据“现有信息”采取临时性措施,并及时做进一步评估。科学措施的出台应当建立在有效信息和证据的基础上,但目前贸易限制措施的制定出台、效果评估存在基于现有科学证据不足问题。一方面,现有国际规则中缺乏“现有科学证据”的定义和程序规定,各国在实践层面存在操作难度;另一方面,全球层面的信息与证据整合也存在问题,各国获得的信息与证据不完整、不准确、不一致,甚至相互矛盾,影响科学决策的作出。相关信息与证据整合的深层逻辑是全球公共卫生机构与国际贸易机构的体系架构和相应国际法规则整合,即全球公共卫生危机下的国际贸易治理体系,需要在更高层面上实现协调。

  3.结构上不足:公共卫生危机下国际贸易治理体系缺失

  疫情大流行下的国际贸易困境,凸显出国际公共卫生治理体系、国际贸易治理体系的不足。一方面,现有的多边层面的国际贸易治理体系,缺乏具有更高层面协调力的公共卫生危机治理机构。但应对全球公共卫生危机下的国际贸易治理困境,只能在国际层面上进行协调。如上文所述,欧盟在这场危机中经历了由“乱”到“治”的转变,在这个过程中,欧盟委员综合协调实施各种卫生、经济、社会政策,发挥了不可替代的作用。欧洲卫生应急准备和响应局(HERA)也将在2022年启动运转,为国际公共卫生危机治理架构建设提供借鉴。另一方面,现有的多边国际贸易治理体系缺乏应对公共卫生危机的国际贸易规则安排。危机治理需要综合施策,涉及公共卫生领域的国际贸易治理规则超越公共卫生、国际贸易规则,能够避免单一角度决策的偏倚,更有利于形成保护人类生命健康安全与推行贸易自由化目标之间的平衡。CPTPP以推进更高标准、更深入合作的国际贸易便利化为目标,为公共卫生危机下的国际贸易安排作出了有益探索。

  4.功能上不足:公共卫生危机下国际贸易治理能力缺失

  WTO被视为全球贸易治理(Global Trade Governance)的核心,推进贸易自由化是 WTO的基本使命与核心目标。反全球化观点把WTO视为一种超越国家的力量,类似世界政府,能够阻止各国实行符合自己利益的政策。然而,面对疫情大流行,恰恰显示出WTO在公共卫生危机下国际贸易治理能力的缺失,尤其是国际贸易法治框架下治理能力的缺失。在重创国际贸易的全球公共卫生危机面前,成员国各自为政,出台大量贸易限制措施,但WTO并没有起到应有的评估、审核、规范和监管作用,甚至促进国际协调合作的目标亦未有效实现。WTO与WHO分别负责协调不同领域的国际事务,但是随着世界一体化进程不断推进,大量跨领域国际问题出现,尤其是重大公共危机出现时,一个国际组织独立应对处理的可能性越来越小。WTO需要在加强自身能力建设的同时,与WHO在更高层面上加强合作,推动实现贸易政策与卫生政策的一致性,在涉及公共卫生领域的国际贸易治理中发挥主导作用。

  (三)WTO法安全例外条款的逸出国际法规制案例

  WTO争端解决机制的专家组、上诉机构裁判以及之前的GATT争端专家组裁判对于理解和执行WTO法规则具有重要意义。其关于GATT21条安全例外条款适用的案例可以为我们分析WTO安全例外条款的逸出国际法规制效果提供参考。

  1985年,美国因强烈反对在尼加拉瓜执掌权力的桑地诺组织,对尼加拉瓜实施了贸易禁运。尼加拉瓜称,美国对其实施的贸易禁运并不可依GATT第21条得以正当化,并提出设立专家组要求。对于注意到1983年尼加拉瓜在全部美国糖进口配额中的份额已有实质性减少的专家组,美国称:“它既不援引GATT诸条款之下的任何例外,也不愿意以GATT对其行为进行抗辩”。美国认为,第21条留由各缔约方自行判断何种行动被认为是保护一国基本国家安全利益所必须的。专家组认为,其职权范围不允许专家组对美国援引第21条的合法性或冬季进行审查或判决。专家组报告指出:“因为其未获授权以审查美国对GATT第21条加以援引的合法性,它既无法裁判美国的行为是否符合其在GATT下的义务,也无法裁断美国是否未能履行其在该协定下的义务。”

  我们可以看到,在国际关系中,国家安全利益要优先于国际贸易利益。GATT第21条安全例外条款实际上使各国可以基本国家安全利益为由,拒绝WTO争端解决机构审查国家安全事项;WTO争端解决机构也认为自己并未获得相关授权。   各国在一定程度上是国际法规范中国家安全利益的解释者,这就使得相关规则在国家安全利益面前,或者在国家紧急状态下难以发挥规制作用。

  德国学者卡尔·斯密特认为“紧急状态”是一种正常法律状态的临界点,紧急状态下法治将会中止。然而,面对公共危机的不确定性,更需要法治的安定性为社会提供稳定预期,更需要用法治打开前进的通道。实现保护人类生命健康安全与推行贸易自由化目标之间的平衡——这是公共卫生法和国际贸易法的共同任务。

  四、全球公共卫生危机下贸易限制措施规制路径探索

  新冠疫情之下,国际贸易几乎被按下暂停键,全球经济损失有多惨重,贸易自由化给人类社会带来的发展与繁荣就有多重要。疫情大流行,是全球公共卫生治理面临的问题,也是国际贸易治理面临的挑战。公共卫生法追求高水平的群体的身心健康,致力于实现社会正义,它不是一个科学上中立的领域,而是与政治、经济、社会有着千丝万缕的联系。实现公共利益与私人权利的平衡,实现安全与发展的平衡是公共卫生法的重要主题。国际贸易追求的是充分利用全球资源,扩大就业、减少贫困、提高生活水平,造福人类。卫生与贸易,在更高水平上目标是一致的。我们在探索全球公共卫生危机下贸易限制措施规制路径时,需要特别关注在疫情大流行掩盖下新贸易保护主义抬头的问题。

  (一)全球公共卫生危机下贸易限制措施规制的理论逻辑

  第二次世界大战后发达国家经历了25年成功的贸易自由化,期间在关贸总协定的支持下一轮又一轮的谈判将关税降至历史新低。在这之后,贸易保护主义的威胁重新抬头。新贸易保护主义是传统贸易保护主义的对称。传统贸易保护主义是指为了保护本国生产者免受外国产品的竞争压力,而对进口产品设立高关税、设定进口配额或以其他非关税壁垒的形式来减少进口贸易额的主张和政策。新贸易保护主义是指20世纪80年代以来,西方国家为保障国内某个或某些利益集团的利益而采取的以保护劳工利益、保护环境、保障健康安全、保护知识产权、敦促企业承担社会责任等为内容和要求的限制和减少他国产品和服务进口的法律和政策。新冠疫情大流行可能成为贸易保护主义的新“理由”,放大本就已经在抬头的贸易保护主义,这将成为贸易自由化的巨大逆流,对经济全球化构成重大挑战。

  全球贸易治理与全球公共卫生治理都以在更高水平上实现社会公平正义为目标。但实现社会公平正义,不仅要求实体正义,更要求程序正义。美国学者罗尔斯指出,完善的程序正义有两个典型特征:第一,对什么是公平的分配有一个独立的标准,这个标准是独立于并优先于随后要遵循的程序而被规定的;第二,设计一种一定能达到想要的结果的程序是可能的。不完善的程序正义的基本标志是:尽管有一种判断正确结果的独立标准,却没有可以保证达到它的程序。要实现全球公共卫生危机下贸易限制措施的合理规制,需要以相对完善的程序正义保障实体正义的实现。国际组织的发展,对国际法产生着越来越深远的影响。国际组织的典型的“三分结构”为:审议机关(大会、代表大会或全体会议)、执行机关(执行局、理事会或委员会)、秘书机关(以秘书长或总干事为首的常设机关)机关,如果加上裁判机关,也可谓是“四分结构”。

  德国学者彼德斯曼认为,目标与手段之间的成比例是一项重要的法律原则,WTO法并不要求任何缔约方放弃对任何经济或社会政策目标的追求,它仅仅限制了为实现此类目标而对非透明、歧视性和特别有害的手段的使用。我们应当遵循公开透明原则(transparency)、比例原则(proportionality)、平等保护原则(equal protection)等法治原则,推动WTO改革与完善,构建国际贸易治理框架下的公共健康措施治理架构、治理规则,将公共卫生法治理念融入国际贸易法治框架,依法合理规制贸易限制措施,实现保护人类生命健康安全与推进贸易自由化之间的平衡,推动构建有利于实现全球发展利益和公共健康的国际贸易法治体系。

  (二)全球公共卫生危机下贸易限制措施规制的路径探索

  1. 建立国际贸易治理框架下的公共健康措施基本协议

  现行WTO法缺乏国际贸易治理框架下的公共健康措施基本协议。国际组织的基本协议是其产生、存在和进行活动的基础。推进国际贸易治理框架下公共健康措施治理职能的建立与完善,应当以建立相关基本协议为基础。该协议根据各国明示或者默示同意而生效。其中应当明确国际贸易治理框架下公共健康措施的宗旨、原则、运行机制,以及与现行WTO法的关系、与其他国际组织的关系。在该协议中要对国际贸易治理中的公共健康措施,尤其是在公共危机下采取的信息通报、风险识别评估、检验检疫、交通运输通关、安全互认、产品溯源等相关措施作出具体规定,对各缔约国在国际贸易框架下的公共健康领域权利义务作出具体规定,给各缔约国建立相应体系、规则提供参考和借鉴,给国际贸易行为主体提供明确预期,给国际社会明确预期。以此为基础,建立协调一致、科学有序的公共卫生危机应对国际贸易法治体系。

  2.建立国际贸易治理框架下的相关传染病监测预警体系

  传染病早期发现对于成功遏制疾病的传播,控制其对人类健康生命安全造成的威胁,最大程度减轻对全球经济社会的影响至关重要。信息、证据来源统一、公开透明是公共卫生危机下国际贸易治理循证决策的基础。在国际贸易体系框架下,建立国际贸易相关传染病监测预警系统,与各成员国之间实现实时数据获取、管理和交换共享,实现国际贸易与全球公共卫生数据的整合与分析,能够为各国及时启动公共卫生响应、促进全球自由贸易提供重要技术支撑。国际贸易相关传染病监测预警系统能够为各国基于“现有科学证据”制定实施合理的贸易措施提供严谨、独立的信息支持;同时也就能够为解决相关贸易纠纷提供全面、可靠的证据支持。该体系实行信息成员提供、结果成员共享,避免成员国重复收集获取、分析研究信息,造成资源浪费或者因信息来源参差不齐,信息不准确、证据不完整,造成决策困难。

  3.建立国际贸易治理框架下的公共卫生风险评级体系

  应当建立国际贸易治理公共卫生风险评级体系,建立风险分级标准,统一并细化公共卫生风险评估程序,统一并细化“现有科学证据”的程序规定。各国制定实施的贸易限制措施或者克减权利措施应当符合比例原则。一方面,所有的限制措施均应当有“科学”的证据支持;另一方面,应当尽可能进行成本—效益分析,评估采取的贸易限制措施是否能够达到预期的效果,并作出利弊权衡。公共卫生法应当以科学为本。要注重弥合科学与决策之间的鸿沟,为各国提供权威、中立的贸易措施建议,促进各国制定协调一致、科学合理的贸易措施,并及时进行实施效果评估。要与社会公众进行直接沟通,以对抗错误信息,在公共卫生危机下实现有效国际贸易风险交流。

  4.建立保障公共卫生危机下贸易措施非歧视的治理结构

  非歧视原则是WTO的基本原则,是平等保护原则在国际贸易法治中的直接体现,是指不能在贸易伙伴之间歧视,也不能在本地产品和进口产品之间歧视。在WTO框架下,非歧视原则主要体现为最惠国待遇原则和国民待遇原则。与公共卫生领域最相关的是最惠国待遇原则,WTO与WHO在一份联合报告中指出,如果一项涉及公共卫生的贸易限制措施,是基于科学原则作出,并且以非歧视性的方式实施,那么将是WTO规则下合理的贸易壁垒。如果目的是保护人类健康,无论产品来自何处,贸易措施都应当相同,除非有证据表明有些国家在公共卫生方面风险较高。在全球公共卫生危机下,贸易限制措施应当保证在设置、实施、评估、权利救济等各个环节均贯彻非歧视原则。在涉及公共卫生领域的国际贸易治理中贯彻非歧视原则,需要以权威、中立的风险评估为基础,否则真正的非歧视将难以实现。WTO应当在治理结构上保障非歧视原则的实现,建立公共卫生、国际贸易联合专家委员会,评估、审核、规范和监管涉及公共卫生领域的贸易限制措施,为相关国际贸易治理提供决策支持。同时,该委员会承担涉及公共卫生领域国际贸易纠纷的联合技术磋商专家组职能,提供基于合作与协商的争端解决机制的前置程序,推动贸易措施利益相关方在WTO的TPRM、DSB机制,乃至国际贸易行政诉讼程序前,获得及时有效的权利救济。

  结语

  在当前国际经贸规则重构的大背景下,中国积极推动WTO改革进程,推进国际贸易领域公共卫生法治建构,不仅能够为国际贸易法治建设作出制度性贡献,而且对于进一步推进国内深化改革、扩大开放具有重大意义。我国需要对接国际贸易发展方向,加快相关领域改革步伐,建设相应体制机制,加强相关公共健康标准制定完善,提高政府依法治理能力、国际合作能力,为国际贸易法治发展提供可借鉴的中国治理实践。 

  安全与发展,是人类社会永恒主题。一部世界文明史也是人类同瘟疫斗争的历史,人类总是在不断战胜挑战中实现更大发展和进步。习近平总书记在2021年9月21日出席第七十六届联合国大会一般性辩论的讲话中指出:“发展是实现人民幸福的关键。”“要平衡推进安全、发展、人权三大领域工作,制定共同议程,聚焦突出问题,重在采取行动,把各方对多边主义的承诺落到实处。”新冠疫情如同一场巨大的压力测试。现有国际贸易治理体系在应对新冠疫情中发挥了积极作用,但也显示出其改革的必要性与紧迫性。紧急不避法治。全球公共卫生危机需要国际社会在法治轨道上合作应对。应对新冠疫情,也是全球治理体系改革的机遇。我们需要推动WTO改革与完善,构建国际贸易治理框架下的公共健康措施治理架构、治理规则,推进国际贸易领域公共卫生法治建构,将公共卫生法治理念融入国际贸易法治框架,依法合理规制贸易限制措施,实现保护人类生命健康安全与推进贸易自由化之间的平衡,推动构建有利于实现全球发展利益和公共健康的国际贸易法治体系。(作者杨松系辽宁大学党委常委、副校长;李文婷系鞍山市卫生健康事业服务中心副主任)


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