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2023年02月09日 星期四
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碳交易的全球协同:制度基础、协同困境与路径展望

时间:2022-07-02   来源:民主与法制网  责任编辑:编辑

碳交易的全球协同:制度基础、协同困境与路径展望

【中国法治国际论坛(2021)主题征文】  

摘要:全球气候变化问题日益严峻,《巴黎协定》将如何继承并发展《京都议定书》所创设的国际碳市场机制,实现碳交易的全球协同?从有关《巴黎协定》第六条及其实施细则草案,该协定为碳市场连接等推动全球碳市场构建的行动提供了规范基础。但是,结合碳市场连接的实践来看,《巴黎协定》下以可国际转让的减缓成果(ITMOs)、碳配额或碳信用为客体的国家之间和非国家实体之间的碳交易,仍将面临实质性的技术障碍、道德困境和政治阻碍,且会排斥发展中国家的参与。基于对全球碳价格机制的“双轨渐进式”方案的评析可见,碳交易之全球协同需强化《巴黎协定》下国际气候制度的顶层设计,设立负责推进以市场化方式推进全球减排合作的全球性碳交易监管机构,并创设由其管理的全球碳交易注册管理系统或平台。在此前提下,文章展望了碳交易协同的两种路径,并就国际社会在《巴黎协定》下围绕碳交易制度的国际减排合作和中国因应提出了若干建议。

  关键词:《巴黎协定》、国际碳交易、碳市场连接、全球碳预算

  

    一、问题的提出

  对于气候变化这一与大瘟疫并列的全球性灾难,学者普遍认为有效的国际协作是解决该问题的关键。1992年《联合国气候变化框架公约》(以下简称“UNFCCC”)奠定了全球气候合作的基本目标和基本原则。为执行该公约,《京都议定书》试图以“自上而下”(Top-Down)的方式构建涵盖发达国家和发展中国家的国际碳减排制度,却因为在目标设定、覆盖范围、机制运行等方面存在的根本性缺陷,始终未能凝聚各国相向而行的全球减排共识。其履行期内(2005-2012),全球温室气体仍快速增长。因此,国际社会在2009年哥本哈根会议后即着手推动新的全球性气候协定的谈判,并历经多哈、华沙、利马和伯恩等多次会议,最终在2015年12月通过了具有里程碑意义的《巴黎协定》(Paris Agreement),为全球气候治理提供了新的国际法制。《巴黎协定》修正了《京都议定书》“自上而下”的义务模式,而是以国家自主贡献(“NDCs”)承诺的方式“自下而上”(“Bottum-up”)由各国根据各自能力确定本国在该协定下的减排义务。缔约方基于各自能力所进行的减排承诺,在承认国家应对气候变化共同责任的同时,弥合了发达国家和发展中国家在责任承担上的长期对立,再次凝聚了气候治理的全球共识。然而,《巴黎协定》的有效性却颇受质疑。据联合国环境规划署(“UNEP”)统计,各国提交的NDCs所实现的减排效应并不能保障UNFCCC所设定全球温控目标之实现。国际社会仍需探索有效的实现全球减排的协同性机制。

  以全球碳价格机制推动更为普遍和有效的国际减排,是以诺德豪斯和基欧汉为代表的气候变化变化政治经济学研究主流学者的共同立场。自哥本哈根会议以来,学界就如何强化《京都议定书》下的国际碳交易机制(“京都机制”)以促进全球碳价格的生成展开了较为深入的研究。基于对京都机制的批判,国外学者提出了以国家间碳市场合作为内容的促进碳市场全球协同的方案,如国家碳市场连接(linkage)、气候多边合作体制内的“微多边性”(Mimi-multilateral)碳市场联盟。这些方案的核心特征是,通过碳市场连接协定形成具有排他性的若干个国家之间以共同的总量排放目标、统一的碳排放配额分配交易机制和联通的交易管理平台为内容的“碳交易俱乐部”。鉴于该类行动可以强化部分国家间或行业内碳减排行动的一致性,《巴黎协定》并未否定该等方式的合法性。《巴黎协定》第6.2条允许缔约方以可国际转让的减缓成果(ITMOs)实现本国的NDCs,为该类国际碳交易提供了国际法上的规范基础。《京都议定书》下国际排放贸易机制(“IET”)基于该合作方法实现了复生。除此之外,《巴黎协定》第6.4条还规定了以项目为基础的可持续发展机制,即在缔约方会议(CMA)集中管理下各缔约方的非国家行为体所开展的国际碳信用交易机制。该机制是对《京都议定书》下清洁发展机制(“CDM”)和联合履行机制(“JI”)统合。鉴于《巴黎协定》全面继承并强化了《京都议定书》所创设的国际碳交易机制的普遍参与度,有学者乐观的预测,在《巴黎协定》所允许的框架下,各国在ITMOs交易的规则框架内开展碳市场连接或碳市场俱乐部,以及基于项目所产生的碳信用国际转让。如此,即可以在作出NDCs承诺的众多国家间形成较《京都议定书》下更具普遍参与性的国际碳交易实践,实现全球相对统一的碳定价机制。

  问题在于,若干国家之间以碳市场连接所构建的“微多边”机制很难形成真正的全球协同,也难以塑造一个能够生成全球统一碳价格的“全球碳市场”:其一,碳交易俱乐部具有排外性,仅有可能在经济发展水平相近、国内碳市场成熟度较高的个别国家间形成连接,大部分发展中国家都将被排除在外,难以实现真正的全球合作;其二,为规制碳泄露问题并保护本国产业的竞争力,跨区域或超国家性碳市场必然会采取边境调节措施,譬如碳关税,对其他国家的产品或服务进行歧视。这会凸显气候变化与经济发展之间的矛盾,降低各国采取积极的减排行动的意愿。其三,基于项目的可持续发展机制,随着更多的成员方的加入,需要更为复杂的规则设计和监管安排,以保障碳信用产生的额外性和避免减排成果的双重核算;碳价格的差异也难以形成确定的全球碳价格信号。复杂的制度建构也无法在缺乏以市场机制治理污染问题制度能力的发展中国家得以实施。虽然《巴黎协定》的规则提供了实现碳交易之全球协同的规范基础,仍需要探究其可能的实现路径。

  徒法不足以自行。如何在现有碳交易实践之上形成一个更有利于全球碳价格形成的机制安排?这就需要进一步探索能够协调各国国内多元化减排行动的全球性政策框架。鉴于《巴黎协定》第六条对市场化方式推进国际碳减排合作的规定,本文主要探讨《巴黎协定》下应当怎样推动碳交易制度的全球协同,从而形成一个清晰的全球碳价格信号,以实现该协定所设定的全球气候治理目标和全球碳中和目标的实现。有两个问题需要厘清:第一,《巴黎协定》第6.2条和6.4条下可以开展何种形态的国际碳交易:国家之间?企业之间?抑或是行业维度下由国际组织所监管的碳减排信用的全球互认?第二,这些不同的碳交易形态应通过怎样的路径实现全球减排协同。为回答第一个问题,本文第二部分和第三部分在解释了《巴黎协定》下国际碳交易制度构建的基础上,分析了该制度下碳交易在全球范围内得以实施的交易形态和协同困境。第四部分基于有关的理论与实践展望了碳交易机制全球协同的不同路径。第五部分是对推进碳交易全球协同得以实现的一些行动建议。

  二、《巴黎协定》下国际碳交易的制度建构

  从文本来看,《巴黎协定》重构了全球层面上实施碳交易机制的法律基础,即第6.2条下成员国家之间的国际转让的减缓成果(“ITMOs”)交易以及第6.4条下基于项目的核证减排量(为与清洁发展机制下的核证减排量CERs相区分,简称为“A6.4ERs”)的国际转让。为促进上述两项制度的实施,《巴黎协定》第6.7条要求缔约方应当尽快制定“通过本条第四款所述机制的规则、模式和程序。”附属科学技术咨询机构(“SBSTA”)被要求制定指南作为上述两项制度的具体实施细则,以避免《巴黎协定》下NDCs和ITMOs的双重核算。SBSTA制定了两个文件,即《关于第六条第二款所述合作方法的指南》(以下简称“《PA 6.2指南》”)以及《根据第六条第四款所建立机制的规则、模式和程序》(以下简称“《PA 6.4规则》”)。作为相关机制实施细则的最终谈判文本,这两个文件吸纳了各国的主要立场和建议,基本奠定了各国在《巴黎协定》下基于碳交易促进全球减排合作的基本政策框架。国际碳交易在《巴黎协定》下的具体方案是格拉斯哥气候会议的核心谈判内容。

  (一)《PA 6.2指南》下的ITMOs机制

  《PA 6.2指南》规范的是各国自愿以ITMOs来履行其NDCs下减排义务的国际碳交易机制(“PA6.2机制”)。该指南规定了ITMOs的定义、参与方的责任、ITMOs的签发与管理、NDCs义务的履行、ITMOs应用于NDCs义务履行的指南、ITMOs的报告与审核、注册系统、ITMOs使用的保障和限制等内容。这些规则确立了《巴黎协定》下ITMOs全球交易的基本框架。

  1.交易标的和主体:国家之间基于ITMOs的合作减排

  从定义来看,ITMOs必须是根据NDCs所确定的基准排放水平经过技术革新或综合能源利用所实现的可比、可计量的实际净减排。ITMOs应以“tCO2e”表示,其核算方法必须依据IPCC所建议的并经过《巴黎协定》缔约方会议(以下简称“CMA”)讨论通过的核算方法。这主要是保证ITMOs与缔约方NDCs的测算和计量相一致。为保证可追溯性,《PA 6.2指南》要求,所有的ITMOs均应当在一个注册系统中予以登记,并进行可识别的数据管理。ITMO管理应避免双重核算,当国家将其所有的ITMOs在系统中进行报告和注册后,即不可以再被用以履行本国在《巴黎协定》下的NDC义务或者任何其它的合规义务,并应在依据UNFCCC第四条和《巴黎协定》第四条所编著的排放清单和国家自主贡献报告中进行相应调减。

  在《巴黎协定》下,只有国家才可以编制并报告其NDCs,即只有国家才可以持有并交易ITMO。缔约方参与以ITMOs为标的全球性碳交易应满足以下条件:其一,必须已经按照《巴黎协定》4.2条和《巴黎协定第十三条所述行动和支助透明度框架的模式、程序和指南》的规定完成本国温室气体排放清单的核算和报告,并提交了本国的NDC。其二,必须根据《巴黎协定》第6.3条公开同意以ITMOs履行NDCs义务或者实现其他国际减缓目的。其三,必须确保保证本国的ITMOs能够被“检索”或者追踪管理,即需要通过建立ITMOs的国家登记簿记录ITMOs的创设、首次交易、转让、获取、持有、注销、使用、自愿注销、基于全球排放减缓的目的所进行的强制性注销等交易管理行为,并将其与国际注册系统实现数据对接。其四,在ITMOs转让后,应及时将以转让的ITMOs所表征的减排量在国内相关登记或者核算机制中注销或者单独核算。

  2. 国家因ITMOs交易的调整和报告义务:避免双重核算

  确保ITMOs适应不同时间跨度的NDCs义务的履行并避免双重核算,是《巴黎协定》下市场化合作减排得以有序有效运转的核心问题。为此,《PA 6.2指南》设计了较为详细的ITMOs交易后调整机制和国家报告义务。所谓的调整(Adjustments),主要是指由于ITMOs的使用而导致的各国NDCs的调整。这种调整基于ITMOs的不同有两种基本模式:一种是以吨计算的不同温室气体的减排结果,另一种是以tCO2e计量的减缓成果。对于前者而言,转让国和受让国均要根据《巴黎协定》第4.12条、第6.2条和第13.13条的对应规则,从本国的NDCs所对应的减缓目标中予以减除或增加。对于后者而言,调整相对较为简易,因为在各国为核算NDCs所进行的国家排放清单报告中所使用的单位也是tCO2e。缔约方只需要在NDCs义务履行核算时的排放清单报告中对转让给他国或者受让自他国的ITMOs予以相应的减增即可。另外一种调整涉及到对不同时间跨度的NDCs的协调问题。在《巴黎协定》下,各国所承诺的NDCs义务可能是跨年度的,也有以单一年度的形式体现的。对于NDCs涉及多个年度的缔约方,譬如在五年内实现碳减排比某一基准年度降低40%的NDC承诺,缔约方可以选择在该期间内每一年度均进行调整或者在NDC履行期末合并调整。

  ITMOs的转让与各国所承诺NDCs义务的履行与否直接相关,并直接影响《巴黎协定》能否取得其所设定长期目标。因此,参与ITMOs机制的缔约方应当在其NDC履行期初或在首次转让或受让ITMOs时,报告以下内容:第一,说明其已经履行了前述参与《巴黎协定》第6.2条机制或者《巴黎协定》第6.4条机制所应当履行的缔约方义务;第二,缔约方NDCs承诺的起止时间;第三,采取何种方式调整转让或者受让ITMOs所导致的NDCs下减缓义务的变化;第四,以tCO2e所表述的其所承诺的NDCs义务的总量,包括产业部门、排放源、温室气体类型、NDCs的涵盖期间和相关年度的排放和减排数据以及履行NDCs后应当达到的排放水平;如果无法对上述数据进行量化,应当提供量化方法。

  3.ITMOs交易的国际监管:国际机构和数据平台

  从《PA 6.2指南》来看,CMA及其设立的相关专家委员会是对ITMOs实施全面常态化监管的国际机构。CMA被赋予了广泛的职权对成员国ITMOs的使用进行国际监管:第一,转让的数量要求:即一国所持有的ITMOs每次转让只能在确定的限额下进行或者必须高于一定数量;第二,持有的最低要求:即国家必须在国际注册系统中(即下文的国际登记簿)持有一定数量的ITMOs才可参与市场合作减排;第三,履行补充原则:即受让的ITMOs只能作为各国履行其NDCs的补充;第四,结转条件:即当NDC为年度目标时,当期的ITMOs只有满足一定条件方可结转至后续年度使用;第五,来源限制:仅允许来自于NDC中所覆盖的产业部门或者排放源的ITMOs进入国际转让市场;第六,非歧视要求:即各国不应在ITMOs的转让交易中不当地对按照同一标准产生或者认证的来自于不同国家的ITMOs进行选择性交易。

  ITMOs的创设、转让、受让和适用等具体问题的监督管理职责,被赋于CMA下成立的专门性委员会。该委员会有权审查成员国使用ITMOs履行NDCs义务是否符合《巴黎协定》的相关规则。审查的范围包括:第一,前文所提及缔约方相关报告义务中所涉及的各类信息和数据的真实性;第二,《PA 6.2指南》中所提及的常态化信息以及缔约方因受让和转让ITMOs后对本国NDCs予以调整的数据信息的真实性与可靠性。专家委员会还有权向各缔约方提出建议,敦促其履行指南有关要求;在发现缔约方的做法与指南存在抵触时,可以向《巴黎协定》遵约委员会报告。这表明了碳交易制度与《巴黎协定》下遵约机制的联结。

  就ITMOs交易的数据平台,《PA 6.2指南》提出,应在缔约方秘书处设立并维持一个国际登记簿(International Registry,“IR”),作为登载ITMOs创设、转让和使用等交易信息的基础设施;且各缔约方也应设立本国ITMOs的登记管理系统。通过ITMOs有关交易信息在国际和国内平台中的交换、统计和整理,CMA可以核查参加合作机制各缔约方有关核算和报告义务是否与指南相一致,并可以生成全球范围内关于ITMOs的年度报告。

  4. 小结:ITMOs机制与JI和IET的差异

  可见,ITMOs机制的实质就是全球范围内的、以国家为主体的国家碳排放权交易,是对京都模式下JI和IET机制的继承和统合。差异在于,京都模式下各国的排放总量是“自上而下”确定的;而在ITMOs机制下,各国排放限额是以NDCs为基准的“自我限制”。在京都模式下,国家的“碳排放权”是“自上而下”的由国际社会所确定的;而巴黎模式下,国家的“碳排放权”是各国结合本国历史排放和减排潜力等因素自行“声索”并经国际社会按照《巴黎协定》下的履约机制和遵约盘点机制确认并监督执行的。与《京都议定书》下仅有发达国家承诺减排义务相比,《巴黎协定》的国家自主承诺保障了更具普遍性的涵盖发达国家和发展中国家的减排承诺。这种承诺同样构成各国在《巴黎协定》下应当履行的条约义务,为全球范围内国家间的碳排放权交易提供了法治基础。简言之, P6.2机制的最终目的或发展形态就是《巴黎协定》下所有国家均可自愿参与的以ITMOs为交易对象的全球性碳市场。

  (二)《PA 6.4规则》下的可持续发展机制

  ITMOs机制从范围上已经将发展中国家纳入到合作减排的范围,是否仍有必要在《巴黎协定》下维持《京都议定书》下的CDM机制,继续促进发达国家和发展中国家之间基于清洁发展项目的核证减排量(“CERs”)交易所形成的减排合作?如果维持,如何保障所交易的CERs未被项目所在国用于履行本国NDC下的承诺?从围绕《巴黎协定》下新市场机制的争论来看,各国虽然对基线确立和信用签发的“自上而下”或“自下而上”方式颇有争议,但是保留基线和信用机制以促进非国家行为体参与国际和合作仍是全球共识。因此,《巴黎协定》第6.4条得以制定,并明确其目的是“支持可持续发展”,并被称之为“可持续发展机制”(以下简称“PA6.4机制”)。

  根据《PA 6.4规则》,该机制是国家自愿实施以可持续发展项目所产生的“核证减排量”为交易客体的国际碳信用交易机制。《PA 6.4规则》下的核证减排量(“A6.4ER”)被定义为,基于真实的、可计量的、对气候变化有长期益处的减缓成果而商品化的国际碳金融产品;计量单位也是“tCO2e”。A6.4ER的签发必须满足“额外性”的要求,以避免双重核算,即其所表征的碳减排量应从未被任何缔约方或者碳交易主体用于NDCs义务的履行或者其他任何第6条机制之外的碳减排义务的履行。

  PA6.4机制所希望构建是受国际监管的全球范围内的碳信用交易机制。因此,虽然自愿参加的成员国有确定产生核证减排量基线(baseline)的自主权,也有权管理本国项目产生的可用于国际转让的A6.4ER,但是,与PA6.2机制相比却具有较为明显的“自上而下”特征。

  1.参与方应在国际机构指导下协调行动

  第一,CMA是监管《巴黎协定》第6.4条机制的最高权力机关,〔33〕并通过下设的监管机构(Supervisory Body,“SB”)对A6.2ER的有关交易予以管理。CMA选举组建该监管机构并制定该机构的运作机制。对于《PA 6.4规则》更为具体的实施细则、模式和程序机制和有关的各类事务,CMA有最终决定权。作为PA6.4机制的直接主管机构,SB应由《巴黎协定》下一定数量的缔约方代表构成。SB的核心职责是在CMA的指导下负责PA6.4机制下的注册管理、A6.4ERs的签发和交易活动,是该机制的执行机关。

  第二,在CMA的SB的指导下,A6.4ERs的来源国承担主要的信息披露义务并对A6.4ERs项目实施具体的监督管理职责。缔约国只有承担如下义务才可以参与PA6.4机制:其一,设立与SB对接的管理指定运管机构(Designated Operational Entity,“DOE”);其二,提供产生A6.4ERs的减缓行动或项目的所有信息,包括但不限于减缓行动的类型、该行动对于碳减排或NDCs的贡献、确立排放基准的方法和核算机制的方法学、碳信用的有效期限、基准方法或者方法学与其NDCs和长期的减排战略契合性等;其三,负责设立并运行有关的国家登记注册管理系统;其四,就已转让的A6.4ERs对本国NDCs进行调整,避免同一减排量被重复核算认定。可见,A6.4ERs的发行具有自下而上的性质,但是其交易管理所应遵守的规则并非是由缔约国自决的,而是自上而下由CMA和SB等国际机构确定,从而保障不同国家的不同项目所产生的A6.4ERs的可比性。《PA 6.4规则》明确规定,对A6.4ERs进行核算和报告的方法学虽可由来源国或者监事局制定,但是均需要获得CMA的认可。方法学应当公开、透明、可比,并综合各种因素进行谨慎测算,特别是计算方法的选择、情景分析的设定、排放因子、数据来源、关键影响因素。

  第三,运营可持续发展项目的公私组织只有满足CMA确定的条件才可以成为PA6.4机制下国际碳交易的适格主体。除有能力且按照上述方法学进行碳排放核算和报告外,其所运营的项目还需要满足两个基本条件才有可能被签发可进行国际交易的A6.4ERs。其一,项目必须能够实际减少已产生的碳排放或避免碳排放的增加;其二,被签发的碳减排信用(Emission Reductions Credits)必须具备额外性(Additionally)。额外性要求揭示了PA6.4机制与《京都议定书》第12条所规定的清洁发展机制(“CDM”)内在联系。

  2. P6.4机制下交易过程对CDM机制的继承和发展

  PA6.4机制下的A6.4ERs交易过程与京都模式下CDM的交易过程基本相同,均涉及项目的国内核准、碳信用在管理平台的注册和签发、碳信用的交易管理等基本问题。具体包括:

  第一,DOE许可(Authorization)并发放碳减排证书(Certification)。受理项目提交的申请后,DOE应当确认该项目的减缓行动是本国可持续发展目标的构成部分,并作为核查机构对还需要根据SB的规则,对项目运转中取得的碳减排量进行核验,签发碳减排证书,确认项目产生的减缓成果具有额外性和可交易性,并向监管局申请对该项目进行注册。与CDM相比,PA6.4机制的不同在于,项目必须说明其与所在国家NDCs之间的关系并且需要在证书签发后对本国的NDCs进行调整。

  第二,SB注册并签发A6.4ERs。在DOE通报的有关项目信息基础上,如果SB认为DOE的检验和证书的颁发符合其制定的相关要求,既应按照规则在全球性注册登记管理平台(the Mechanism Registry Administrator,“MRA”)对项目进行注册并签发相应数量的A6.4ERs。SB可以收取一定的注册费用作为其运营管理经费。取得A6.4ERs项目方,还应当从其收益中向气候脆弱性较高的发展中国家进行资金转移。这表明,《巴黎协定》下的碳交易可以实现与资金机制的议题联结。与CDM机制相比,PA6.4所实现并非是单维度的由发达国家向发展中国家的气候技术与资金的流动,发展中国家之间也可藉此实现技术和资金的扩散。

  第三,MRA对A6.4ERs的账户操作和交易管理。MRA应设立至待处理账户(pending account)、持有账户(holding account)、退出账户(retirement account)和注销账户(cancellation account)等。《巴黎协定》的缔约方均可以申请设立持有账户,对来自于本国的、经本国许可和相应的DOE核准的项目所获签发的A6.4ERs进行管理。MRA应当在签发信息中对来源国用以国际交易而履行NDCs义务或用于其他目的的ERs进行标识。CMA下的秘书处负责作为MRA的主管当局,并在SB的指导下负责MRA的运行和管理。

  可见,PA6.4机制继承和发展了《京都议定书》下的CDM机制,并且因缔约方在《巴黎协定》所消弭的附件1和非附件1缔约方之间履约义务上的差异,实现了对CDM机制和JI机制的统合。这种机制在理论上可以形成非国家行为体之间核证减排量的跨境转让,即以碳信用作为交易对象的全球碳市场。

  问题在于,《巴黎协定》所延续、发展甚至强化的以ITMOs和A6.4ERs的转让为内容的国际碳交易机制能否“孵化”出全球统一碳价格,从而以清晰稳定的价格信号推动全球碳中和所亟需的低碳技术的研发和应对气候变化的巨量资金投入,从而解决日趋严峻的气候挑战?这需要对该协定下的国际碳交易模式进行具体分析,客观衡量其全球协同的可能性和困境。

  三、《巴黎协定》下的碳交易模式与协同困境

  结合前述有关PA6.2机制和PA6.4机制的规范分析以及国际范围内的国际碳交易实践,如果以交易主体和交易客体为标准,《巴黎协定》下的国际碳交易有两种基本形态:模式1,国家作为交易主体的以ITMOs所表征的国家碳排放权之间的国际交易;模式2,以碳配额或碳信用为客体的以非国家行为体为主的国际碳交易。这两个模式下的交易标的虽然其计量单位都是“tCO2e”,但是却属于不同类型的“商品”。前者的产生基础是国家《巴黎协定》下减排义务的超额完成,核算依据或“生产标准”是以国家作为核算单位的碳排放核算与报告规则。后者的来源是企业或其他公私实体所实施的与排放基准(Baseline)或惯常生产方式(Business as Usual)相比排放更少或能够增加碳汇的可持续发展项目或清洁生产项目;核算依据是以企业或基本排放单位作为核算实体和核算边界的碳会计规则。

  (一)模式1:国家之间的ITMOs交易和协同困境

  PA6.2条机制属于是以国家为交易主体的、以ITMOs为交易标的国际碳交易机制。从性质上来看,ITMOs产生自国家通过NDCs承诺声索的本国在《巴黎协定》下的“碳排放权”或者说自我施加的总量控制。如果国家在NDCs所对应的承诺期内积极推进碳中和行动,大力发展可再生能源、碳捕获和储存以及碳汇,就有可能提前或者超量完成本国NDCs承诺下的减排义务,从而产生本国在《巴黎协定》下碳排放权的盈余,即ITMOs。国家可以选择将这部分盈余转让给《巴黎协定》下其他未能完成NDCs下减排任务的成员方,从而形成以ITMOs为交易客体的自愿参与的《巴黎协定》成员国间的碳排放权交易。交易的关键是各国碳排放核算与报告的真实性、透明度和可比性。因此,参加该交易的成员国应当按照CMA所确定的方法学进行核算和报告。此外,《巴黎协定》的遵约机制和透明度框架也为ITMOs的开展提供了一定的基础,特别是全球盘点制度和遵约委员会的确立。另外一个关键的问题是双重核算问题,即避免国家将已转让的ITMOs所表征的碳排放权仍然在本国的NDCs中予以核算或者“一权两卖”。为避免这一问题,《PA 6.2指南》围绕ITMOs的交易管理构建了相对完善的国际监管机制,包括国家因ITMOs交易所产生的国家排放清单的调整和报告义务、管理机构和交易平台等。

  国家之间以ITMOs为对象的全球碳交易兼具自上而下和自下而上的特征,试图在国家多样化的减排行动与统一的国际监管之间实现国家发展自主权与全球气候治理的平衡。第一,作为碳交易核心问题之一的“总量”控制并未由国际性机构参考全球碳预算“自上而下”的确定,而是基于各国“自下而上”的自我分散式约束聚合而成。这是因为,《巴黎协定》并未继承《京都议定书》“自上而下”的为附件1 国家确立量化减排义务的模式,ITMOs产生的基础是成员国自下而上的减排承诺。第二,这种交易机制下的“碳排放配额”(即量化可比的ITMOs)的“初始分配”并非是由某一国际机构自上而下确定,而是由各成员国在统一的核算报告规则下自行核算按照《巴黎协定》所确定报告程序“声索”取得。相比《京都议定书》下的IET模式以及基于该议定书所建构的欧盟碳交易机制下各成员国初始碳排放权的获取,具有典型的自下而上特征。这会诱发道德风险,即成员国为获取ITMOs转让所获取收益而伪造排放数据。然而,更为根本的问题是各国NDCs聚合而成的总量控制缺乏刚性的约束。为增加该机制的有效性,PA6.2机制也存在“自上而下”内容:其一,建立管理ITMOs交易的国际机构;其二,建立承载ITMOs交易和交易过程监管的统一数据平台。

  在该模式下,即使各国国内的减排制度相异,也可实现减排的国际合作。譬如,A和B两国均是《巴黎协定》下的缔约方,A国施行碳交易制度,减缓成果体现为盈余的碳排放配额;B国是碳税或者其他以污染者付费原则为基础构建的命令与控制机制。如果A国出现盈余,B国却未能在全球盘点前完成既定的减缓目标,需要购入他国减缓成果。B国可以直接以税款或者特许权收入通过IR获取 A国的ITMOs,以履行本国NDC下的减排承诺。按照《巴黎协定》的要求,A国如果将盈余碳配额转化为ITMOs,即应把该部分盈余配额在本国的碳交易系统中注销。(可参见图1:模式1的碳交易)


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图1:模式1的国际碳交易

  反之,如果A国未能完成其NDCs,也可从B国购入ITMOs作为自愿遵约的补充。首先,直接以其配额分配中获取的资金从B国购入其超额完成目标所实现的ITMOs,价格按照B国本国碳税所体现的碳价格计算或者双方协商确定;其次,购入的ITMOs通过国内程序转化为本国碳配额,交易的价格因本国碳配额的短缺可能会高于B国以碳税所体现的单位碳价格。

  国家之间基于ITMOs可以实现碳减排的国际合作。考虑到《巴黎协定》缔约国的广泛性,这种合作是可以在全球维度上进行的。据UNFCCC官网统计,目前已经有192个成员国提交了本国的NDCs。然而,这种广泛参与能否转化为减排义务履行的全球协同,并进而形成相对统一的全球碳价格,仍存在较大的不确定性。主要原因是:

  第一,技术障碍。各国提交的NDCs在期限、目标和覆盖范围上存在较多差异,难以形成可比的核算ITMOs的基准。根据缔约方会议秘书处有关NDCs的综合报告:并非所有的国家能够提交总量控制的减排目标,仍有部分国家在其NDC中仅就其减排战略、政策等予以说明;在做出量化减排承诺的成员国中,并非所有的国家是以碳排放总量的减少为目标,有相当一部分国家承诺了碳排放强度削减目标或其他形式的量化承诺,且目标所覆盖的经济部门并不统一;即使承诺了总量的减排目标,但是减排水平也不同,原因在于各国确定的减排基准(2005或2010)和减排期间(2025、2030或2050)并不相同,且减排比例也相差较大(9.8%-75%)。各国承诺的NDCs是“制造”ITMOs的“原材料”。上述差异带来的后果就是,不同国家的ITMOs虽然计量单位相同,但是其所体现的减排效益和碳社会成本差异甚大。在自愿基础上开展的ITMOs交易,可能会出现部分成员国基于环境完整性的考量,不愿接受承诺水平较低国家所持有的ITMOs。部分承诺水平相近的国家,更愿意组成减排联盟进行限定区域内的国际合作。在NDCs中承诺非量化、非总量、部分经济部门或较短期减排目标的国家,大都是在碳核算能力较差或者经济仍处于工业化进程中的发展中国家和最不发达国家。俱乐部化或联盟化的国际减排合作,将会导致发达国家之间籍气候合作淡化其历史责任,排斥发展中国家参与全球合作减排,逃避在UNFCCC下应当承担的资金和技术转移义务。

  第二,道德困境。全球减排合作中对发展中国家参与机会的限制或者剥夺将侵蚀气候全球治理得以维持的道德基础。长期以来,发达国家基于历史排放先行并主要承担减排义务,一直是国际气候合作的基本原则。这主要是基于公平的考量。根据矫正正义,发达国家的工业化和城镇化是造成温室气体超量排放的主要原因,因此应当承担主要的减排成本和责任。因此,UNFCCC和《京都议定书》一直坚持减排义务的双轨制,基于共同但有区别的责任原则,由发达国家承担强制性量化减排义务,对发展中国家的减排不作强制性约束。《巴黎协定》虽然取消了双轨制,并淡化了共同但有区别的责任原则,但是仍要求发达国家“继续带头,努力实现全经济范围绝对减排目标”,并继续承担对发展中减缓和适应行动的资金支持义务。在ITMOs机制下,发展中国家可再生能源发展空间和传统能源能效提升空间较大,减排潜力大,理论上更易成为ITMOs的出让方。然而,该机制的自愿性和发达国家减排合作的小集团化,或使得这种可能成为镜花水月。甚至,基于发达国家的压力,部分发展中国家会作出超出其能力的减排承诺,导致承诺履行不了而成为ITMOs的需求方,发达国家基于其先进的技术研发和实施能力而成为ITMOs的出让方,形成违反公平原则的资金流动。一项早期的研究发现,如果考虑到跨境资本的流动,京都机制下最大的收益者可能会是美国;另一项研究表明,如果全球减排目标被限定在450ppm,所有国家都承担减排义务,部分发展中国家可能会成为全球碳市场的买方,比如中国将在2030年开始从他国购入碳配额。

  第三,政治阻碍。这来自于两个方面:其一,基于全球协议下的减排义务履行而导致的对外资金支付所遭遇的国内政治阻力;其二,为确保ITMOs的可比和环境完整性而接受国际监管所导致的对本国气候政策自主权丧失的忧虑。在各国未能接受气候变化所代表的人类共同利益及相关规则具有国际法上更高位阶效力的现状下,任何潜在的以本国福利的丧失而促进他国国民福利提高的行动,都会在遭遇国内政治上的非议。这是《京都议定书》失败的重要原因,也是《巴黎协定》目标实现所必须解决的现实困境。新的全球减排框架必须符合国际帕累托主义,使所有国家都获益,才具有可行性。

  (二)模式2:碳配额或碳信用的跨境转让和协同困境

  这种模式涵盖了《巴黎协定》生效后全球范围内非国家行为体之间所有形态的跨境碳配额和碳信用的交易、核证和抵消行为。该种模式的国际碳交易有三种形式:

  第一, PA6.4机制下的A6.4ERs的跨境转移。如前述,该机制是对《京都议定书》下CDM和JI机制的继承、发展与统合。《PA 6.4规则》规定,一国境内符合要求的可持续发展项目或者设施,可以经过本国DOE和CMA下SB的审核,获得在MRA注册的A6.4ERs。A6.4ERs与CDM机制下的CERs不同,其交易主体包括缔约国以及缔约国境内的受规制公私实体。缔约国可以通过MRA获取他国持有的A6.4ERs用于履行本国的NDCs。换言之,以缔约国持有的A6.4ERs可以转化成为ITMOs。缔约国的公私实体也可取得A6.4ERs用于履约清缴义务或者自愿的碳中和行动。为避免双重核算,一旦这一部分A6.4ERs对应的减排量被用于国家NDCs的兑现或者企业碳合规义务的履行,即不应当再计入本国的减排量用以兑现本国的NDCs。这种数据监管的实现依赖于PA6.2和PA6.4机制下所建立的数据平台机制之间的数据交换和信息共享。

  第二,实现碳市场连接或者以微多边方式建立的区域性或国际性减排联盟内的碳配额或碳信用的跨境转移。从实践来看,主要是较为成熟的碳市场(如欧盟)与其他同类型碳市场(如瑞士、挪威和冰岛)的直接对接、美国加州和加拿大魁北克省的区域碳市场、以及学者所建议经连接而形成的国际性碳市场或者部分以碳交易作为本国减排核心机制的若干个国家所形成的国际碳市场俱乐部或减排联盟。碳配额或信用的跨国流通是交易的基本内容。如瑞士企业所持有的本国碳配额可以直接在欧盟市场进行流通;瑞士企业也可以购入欧盟碳配额履行其在瑞士国家碳市场下的清缴义务。此外,在实现碳市场连接或区域性减排安排的前提下,受规制实体可以通过取得来自他国的碳抵消信用(“ERs”)履行本国的配额清缴义务,从而实现碳信用在限定区域内的跨境流通。在实践中,欧盟、瑞士、新西兰、日本东京碳市场均规定了此类机制。被转让用以履行清缴义务的碳信用主要来自于CDM机制下的CERs。原因是,CERs的签发有国际可比的数据监管,能够满足额外性的要求。

  第三,行业性的全球碳抵消机制,如国际民航组织(“ICAO”)的国际航空碳抵消和减排计划(“CORSIA”)。根据国际民航组织有关文件,缔约国境内符合标准的航空公司应就其国际航班的碳排放情况进行核查和报告,并在此基础上取得两类减排量用以履行该航班在COASIA下的碳抵消要求。一类是使用符合COASIA可持续性标准的合格燃料所生成的减排量;一类则是符合COASIA标准的“排放单位”,即经COASIA认可的各类ERs。COASIA所设立的合格标准主要包括该减排信用的额外性、排放基准的真实可信性、可量化且可核查性、排放数据监管的完整性和透明度、可持续性且未被用于任何减缓义务的履行等要求。按照这一标准,ICAO所认可的可用于COASIA的排放单位主要来自于CDM机制下签发的CERs、REDD+项目的森林碳汇、中国核证自愿减排量(CCERs)、美国加州碳抵消信用等。CORSIA下的碳抵消义务履行,实现的是经认可的可持续发展项目所产生的碳信用的全球流转。

  可国际转让的碳配额或者碳信用虽然都来自于企业或其他公私实体运营管理的可持续发展项目或者清洁生产项目,且计量单位相同(tCO2e),但是其监管基础不同。这一监管差异事实上造成了不同碳市场所签发或流通的碳配额或碳信用来源或“生产方式”的差异。这种差异直接决定了其国际流通潜力,即在何种范围内被国家或者公私实体接受作为减排义务的履行标的。就碳配额而言,无论是在国内交易或国际转让,均产生自被控排企业或者设施被分配的碳配额与其实际排放所需上缴配额之间的盈余性差额。其全球流通度取决于有多少个国家和地区实施了碳市场机制且彼此之间基于碳市场连接实现了对碳配额的国际互认。就可转让的ERs而言,决定因素则是其所对应的减排量本身的“质量”标准,即依据何种核算指南被核证为具有额外性。在A6.4ERs之前,被普遍接受的碳信用是CDM机制下的CERs。但是,应当注意的是,以ERs为客体的国际碳交易具有明显需方市场的特征,且往往会受到严格的管控。参与碳市场的被控排企业,其使用ERs履行控排义务的权利往往受到本国监管当局的控制;且使用比例主要呈下降趋势。以欧盟和瑞士碳市场为例,在2012-2020(京都议定书第二履行期)间,可用ERs予以履约的比例最高不得超过其应缴纳配额总量的11%;此外,可用以履约的ERs仅限于来自于最不发达国家的CDM项目和其他国家(含发展中国家和其他参与JI机制的发达国家)2013年之前注册的CDM项目所签发CERs。美限制ERs的使用也是中国试点碳市场的普遍实践;允许的比例为企业被分配碳配额总量的5-10%,且来源仅限于非控排企业经国家发改委核证的自愿减排量(CCERs)。

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  图2:模式2的国际碳交易

可见,碳配额的跨境转让所推动的减排协同主要存在于成熟的碳市场且形成碳市场连接的国家和地区之间。比如,欧盟和瑞士;魁北克和加州。大部分国家,即使是已经有国内碳市场的中国、韩国、日本等,跨境的碳配额交易并未成为现实。此类国际减排合作,其范围和程度受限于各国国内的监管政策;COASIA对碳信用的需求会对该领域的减排合作有积极的推动作用,但是其程度取决于被纳入该计划的国际航空企业未来碳抵消的实际需求。国际航海业未来对于碳抵消信用的需求所导致的减排国际合作,也是如此。

  值得注意的是,模式2国际碳交易呈现明显的发达国家主导的态势。这主要是因为《京都议定书》下发达国家作为承担量化减排义务的主体,较早的形成了以碳市场和碳税等碳价格制度推动国内减排。据国际碳行动伙伴组织(ICAP)统计,不同政府层级运行的碳市场所涉及的司法管辖区已经占全球GDP的54%。这其中,仅有中国属于发展中国家,其他均为发达国家。基于碳配额的减排合作,其全球协同的程度取决于未来有多少个国家采取碳市场机制并实现碳市场的连接。在这一进程中,欧盟等成熟的碳市场国家和地区具有主导权。即使未来在《巴黎协定》框架下认可发展中国家的可持续发展项目可以获得具有全球流通性的A6.4ERs;但是,这些6.4ERs能否可以成功流转,仍取决于在碳市场标准制定上拥有主导权的国家是否愿意接受。COASIA等国际性行业对碳信用的需求能否驱动未来A6.4ERs的全球流转,也不确定。特别是,随着欧盟等国将航空业和航运业纳入本国碳市场的监管范围,这种不确定还将增加。

  即使由于中国建立碳市场的示范效应会进一步推动该机制在全球范围内的扩展,特别是发展中国家,通过碳市场的连接实现模式2下碳交易的全球协同仍会面临困境。碳市场连接本身虽然能够基于规模效应降低减排成本,但是仍会遭遇与ITMOs的国际协同所类似的技术性障碍和政治阻碍。技术障碍主要来自于不同碳市场制度设计的差异。这些差异主要体现在总量控制的差异(绝对总量或相对总量)、配额分配方式的差异(免费为主或是拍卖为主)、运行和交易管理的差异(履约期和价格调控机制等)。政治阻碍主要来自于两个方面:其一,政府对本国碳市场的国际化所可能丧失的监管主权;其二,碳市场连接后因不同区域的碳价格差价所导致的福利损失,比如原本碳价较高的国家中的卖家因碳市场连接后所导致的交易机会较少或者原碳价较低的国家中的买家因碳市场连接所产生的成本增加。需要说明的是,这种福利损失并不是阻碍碳市场连接的主要因素,因为也有研究表明碳市场连接会降低减缓成本并提高碳市场机制的有效性。

  (三)小结:《巴黎协定》下全球碳市场的不确定性

  综上:《巴黎协定》所提供的规范基础,为国家之间和非国家行为体之间的国际碳交易提供了空间,但是,这些碳交易能否形成真正的全球性碳市场,仍存在不确定性。

  第一,完全基于自愿的ITMOs交易能够实现其所设计的目的,取决于会否形成对ITMOs的实际需求。这需要审视国家NDC中目标与行动之间的关系以及NDC承诺在《巴黎协定》下的义务性质。前者决定了国家会否产生对ITMOs的需求;后者则决定了国家是否应将该需求转化为实际的碳交易。

  首先,在《巴黎协定》自下而上的承诺方式下,各国基于共同但有区别的责任原则和各自能力所确立的减排目标与行动,应难以形成对ITMOs和A6.4ERs的有效需求。与《京都议定书》有自上而下的确定性量化减排目标约束不同,成员国在“自下而上”的自我承诺显然不会超出本国能力范围的减排目标。UNEP《排放差距报告2019》称,各国承诺水平(NDCs)与UNFCCC和《巴黎协定》所确定目标实现仍相距甚远。2030年,如欲实现2℃目标,各国在当前NDCs的年度排放水平需减少15GtCO2e;而实现1.5℃目标,需减少32 GtCO2e。虽然在IPCC发布其1.5℃目标的特别报告后,各国竞相承诺2050年左右的碳中和目标,并修改了其NDCs;但是,其行动路线图中为保证环境完整性和减排的有效性,往往也会严格限制与本国碳监管水平相差甚远的ITMOs的购进。

  其次,《巴黎协定》的责任体系难以保障国家之间ITMOs交易的有效实施。这事实上是所有国际气候制度无法回避的一个困境。在主权国家所构成的无政府社会中,缺乏使得国家遵守国际条约义务的惩罚性机制和资金质押机制。就ITMOs为客体的国际碳交易机制而言,以自我约束为特征的NDC是国家声索取得的碳排放权。因此,当国家未能实现NDC下的减排目标时,是否意味着国家违背了在《巴黎协定》下应承担的条约义务,从而构成国际不法行为,需要以购入他国的ITMOs以承担相应国家责任?如果国家不采取这一方式承担责任,有无其他的惩罚性机制施加了同等程度的责任?从条文来看,成员国毫无疑问在《巴黎协定》负有提交NDC并依据NDC采取减缓行动的条约法上的义务。这一义务虽然是以“自下而上”的方式做出的,但是并未否定各国在国际法上仍有善意履行该义务的责任。然而,《巴黎协定》本身并未规定成员国不能履行NDC下减排义务的具体法律责任,而是通过强化的透明度规则和全球盘点等遵约机制,强化对成员国未履约的负面评价。虽有学者认为,这种软法约束比强制性规范更为有效;但是,如果缺乏有拘束力的条约义务和具体国家责任,国家减缓气候变化的政治意愿可能并不稳固。国际气候制度更易收到国内政治的冲击。

  第二,碳配额和碳信用(包括CER和未来A6.4ERs)的国际流转,范围和规模均取决于受到或自愿接受碳监管的控排企业或者实体为达到碳合规所产生的实际需求。而这一实际需求极易受到本国碳监管制度变化的影响。以欧盟为例,在限制控排设施以碳信用履约的同时,还通过立法引入碳边境调解措施(CBAM)“迫使”他国对标欧盟的碳监管水平或者“移植”欧盟碳市场的标准。这一措施所增加的对于CBAM电子凭证的需求或会降低受影响企业购入碳信用的意愿。原因是取得碳信用还需要向欧盟主管机关提供各类文件证明该碳信用所代表的减排量是真实可信的,即使其所获取的是CERs或A6.4ERs这样的的国际金融产品。这增加了企业的合规成本和交易成本;受CBAM影响的出口国企业将更倾向于购买欧盟签发的CBAM电子凭证而非碳信用以实现碳合规。即使该制度能够推进更多的国家和地区以碳市场作为本国的减缓机制,也并不意味着新设碳市场国家所签发的碳配额能够实现全球性流通。大部分发展中国家所设定的总量控制目标和交易管理体系很难达到欧盟的标准;市场上碳配额的价格必然会大幅度低于欧盟碳配额且容易出现价格波动。以碳市场连接对此类碳配额的认可:一方面会使得欧盟境内以低碳技术创新实现碳配额盈余的高新技术企业从碳市场中的获益减少,从而降低碳市场对于技术创新投资的激励效应;一方面可能会使得欧盟碳市场因碳配额的价格波动而出现体系性风险。CBAM措施和对碳信用的拒斥就是欧盟等发达国家碳市场的防火墙;被排斥的是发展中国家通过碳配额和碳信用参与全球碳市场的机会,特别是那些以非碳价格机制推进国内减缓行动的发展中国家。

  综前,《巴黎协定》第六条以市场机制推进减排国际合作的制度框架,为国家之间以ITMOs为客体和非国家行为体之间以碳配额或碳信用为客体的国际碳交易提供了新的规范基础。与《京都议定书》模式下的全球碳市场相比,新框架下的国际碳交易如欲实现真正的全球协同,至少仍需做到三点:

  第一,发展中国家的实质性参与且不应导致违反基本的气候正义的结果。《京都议定书》是通过CDM机制实现这一目标的。《巴黎协定》否定了双轨制,弱化了发达国家的历史排放责任,所有国家均应承担基于NDCs的减排义务。自愿的ITMOs模式为发达国家组建排斥发展中国家参与的俱乐部提供了机会。如何避免以欧盟和美国为代表的西方国家主导全球碳排放贸易,导致实施中发展中国家因丧失碳定价权或以较低价格出让本国碳排放权益而遭受的福利损失,成为《巴黎协定》下新的市场化减排国际合作机制必须解决的问题。

  第二,有足够的包容性,能够使未实施碳价格机制国家及其国内实体参与。在《巴黎协定》下,此类国家可以通过参与PA6.4的可持续发展机制,使本国国内的企业或者其他实体获取按照国际监管规则签发的A6.4ERs,从而参与全球碳交易。但是,这一可能性受制于各国碳市场或者国际行业性碳抵消项目对ERs的实际需求;而这一实际需求也会因碳市场收紧对ERs的认可和将国际航运或航海企业纳入本国碳监管的实践所削弱。

  第三,能够实现与资金、技术、损失与赔偿等其他气候议题的连接,强化交易机制的自我实施。在《巴黎协定》仅规定成员国通报和核查本国NDC的程序义务而未明确结果责任的现状下,仅靠声誉机制并不能保证国家在本国行动不能兑现NDC下承诺时通过获取他国的ITMOs实现该承诺。有效的国际气候制度应当能够对不合作者进行惩罚。譬如,承担资金和技术援助的发达国家在未能兑现承诺时如果拒绝从发展中国家获取ITMOs,即可从全球气候基金中向发展中国家按照较高碳价进行给付获取ITMOs或者ERs,用于发达国家的减排义务履行。这样就实现了碳交易与资金机制的连接:一方面可以激励发展中国家的国内减排行动,另一方面体现对不合作国家的惩罚。

  四、碳交易全球协同之路径展望

  《巴黎协定》通过后,学者就全球协作减排之制度构建提出了各种方案。这些方案的最大特征是回避讨论全球维度上的碳预算方案或者国家碳排放责任,强调国家自主的“自下而上”合作。碳市场连接方案最具典型性且讨论最为充分。在此基础上,有学者近期提出了全球碳价格机制构建的“双轨渐进式”方案,具有很大的参考意义。

  (一)全球碳价格机制的“双轨渐进式”方案

  所谓双轨:其一,在区域或者次多边层面上由已经实施碳价格制度(碳税或者碳交易)的国家和地区组建国际碳价格联盟,并通过碳边境调解措施或者其他机制迫使或激励其他国家和地区加入该联盟,不断扩展联盟覆盖范围;其二,在多边层面上,碳价格联盟国通过在联合国气候变化谈判中统一行动,推动全球碳价格机制成为全球气候谈判议题,并通过相应决策机制将实施全球碳价格制度确立为具有约束力的国际义务,为成员方的国内减缓制度的监管强度设立最低约束(不低于碳价格联盟国家的平均碳税税率或碳配额价格)。碳价格联盟的成员扩展及其碳价格标准的国际化,最终的目的是通过渐进式的国际协调,形成与《巴黎协定》的减缓目标(1.5℃和2℃)相匹配的全球均衡碳价格(见下图3)。

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图3:全球碳价格机制的双轨渐进路径

  双轨之间并非是割裂的,而是协同强化、彼此促进、互为前提:碳价格联盟的形成使得其能够在气候谈判中协同行动,将实施碳价格机制作为主要的国际减缓制度安排纳入到联合国气候变化谈判之中,增加碳价格机制在气候谈判议题中的吸引力,从而使得更多的成员国考虑并在国内施行碳价格制度;更多的国家采取碳价格制度可以增加该制度实施的规模效应,并强化此类国家在全球气候谈判中的影响力,并进而强化实施碳价格的国家所采取的碳边境调节机制的正当性和及其对非参与国家的贸易影响,迫使更多的国家倾向于施行碳价格制度,以最终形成统一的全球碳价格。

  这一方案考虑了《巴黎协定》下各国减排承诺“自下而上”的本质和对各类国际减排合作机制的鼓励,充分认识到全球气候治理所存在的集体行动困境和搭便车问题,也预见到作为关键激励要素的碳边境调解措施所遇到的合法性问题,具有一定的可行性。有学者评论称,该方案是一个“好主意”,但“注定失败”。理由是:其一,全球碳价格机制的效益缺乏实证支持;其二,各国国内政策极为复杂且多元化,碳价格差异较大,很难形成连接或者协同;其三,碳边境调解措施的激励效应有限;其四,以共识作为决策机制的全球气候谈判可能会因为部分国家的反对而难以将全球碳价格机制作为重要议题纳入谈判。

  客观来看,“双轨方案”是对学界已充分讨论的以“自下而上”的碳市场连接或减排联盟驱动全球碳减排制度的方案设计的强化。其核心是由若干国家主导碳价格机制的推行,并基于国家良好实践的示范效应和类似碳边境调解措施的诱导,不断强化其他国家对于碳价格机制的认同,自发、渐进的形成碳税或者碳交易的全球协同。其可行性短板,主要在于:

  其一,全球层面的碳价格机制只能在碳税或者碳交易中二选其一。二者并存只会增加制度设计的复杂性程度并低其可行性。从学者关于碳价格机制的研究来看,虽然在国内碳减排制度安排上可以实现碳税和碳交易的并存,譬如,以对未被碳交易所覆盖的行业施行碳税;但是,国际气候制度的选择上极少有人坚持碳税和碳交易并存的二元模式。斯特恩(Stern)在其被广泛关注的报告中分析了碳减排全球政策框架的必要性及其形成所依赖的条件,虽未指明全球碳价格机制应以何种方式体现,但是从其论述来看倾向于接受京都机制下的碳交易模式作为全球政策框架,因为该机制更能促进企业等市场主体参与国际气候合作。此后,学者以京都机制作为样本,对《京都议定书》下构建全球碳市场的问题进行反思,形成了以碳市场连接推进全球碳减排合作的研究思潮。基于京都机制的已有实践、学者的相关研究和国家层面碳市场的丰富实践,《巴黎协定》才因此继承和发展了京都机制下的国际碳交易制度,为基于碳交易制度的各国减排制度的全球协同提供了基本的政策框架。基于ITMOs的国际碳交易可以实现国家层面上碳税和碳交易制度的国际合作,也可以实现与其他非碳价格制度的协调,只要国家能够实现对本国减缓成果的符合国际标准的核算与报告。

  其二,依赖碳边境调解措施(“CBAM”)作为对未采取国家减缓行动或搭便车者的惩罚机制,可能适得其反,反而会损害碳减排全球协同的政治共识。在双轨推进全球碳价格机制的方案设计中, CBAM是实施“选择性激励”以破解气候治理集体困境的关键环节:一是作为惩罚机制,对来自于未施行碳价格机制国家的商品加征关税或其他措施迫使该国为挽回贸易损失而采取对应行动;二是作为激励机制,通过国际转移支付,激励发展中国家和最不发达国家强化减缓制度能力并在国内施行碳价格机制。问题是,CBAM措施能否达到其预设的目标? CBAMs与WTO多边贸易规则之间的固有冲突,并不会因为该措施实施过程中对非歧视原则的遵守而避免。在引用GATT第20条为国内环境措施进行抗辩的贸易争端中,比如美国汽油标准案、美国海虾海龟案,专家组或上诉机构在确认清洁空气、濒危野生动物属于GATT第20条保护的对象并认定单边环境措施与环境保护有关后,最终均以措施违反WTO的基本精神而宣告措施违反WTO法。关键原因是,WTO下的非歧视原则的待遇标准是以“相似产品”为基础的,而确定 “相似产品”的关键是产品本身的物理或化学特征,而非其生产方法或生产过程(PPM)。生产过程中的碳排放量差异,并不是WTO法下区分产品相似性的要素。以产品中的碳排放量是否受到国内规制作为标准,对来自于施行碳价格机制国家和非碳价格机制国家或地区的相同产品决定是否施加CBAMs管制,是与WTO的非歧视原则相抵触的,必定会导致贸易冲突。有紧密贸易关系的国家之间将因CBAMs的实施而破坏相对稳固的国际经贸关系,并进而影响气候国际合作的政治互信。比如中国就批评欧盟CBAM是贸易保护主义。而且。贸易关联度不高的国家也不会因为CBAM而改变本国的既有政策。因此,以CBAM撬动碳价格机制的推广前景并不明确。此外,方案建议CBAM征纳的资金可以通过资金转移形成对发展中国家实施并参与碳价格机制联盟的激励。问题是,如何确保这一目标的实现?以CBAM获取资金的国家如何保障资金跨境“回流”的政治可行性,并确保资金能够用于碳减排相关的技术研发和行动?如何区分这一资金与发达国家承担的气候资金,保障发达国家的技术和资金义务不会因CBAM而弱化?以本国福利最大化为行为偏好的CBAM的征收国,作为受益方,显然没有足够的利益动机去返还被纳入本国财政控制的资金。

  其三,“双轨方案”试图对国际社会中大部分未实施碳价格机制的国家施加强制性约束,与《巴黎协定》的基本治理逻辑相悖。部分国家以CBAM作为惩罚机制推广碳价格机制,其本质上属于凯尔森所提及的国家执行国际法上义务的自助行为。如果有待执行的国际义务来自于双方形成的条约,遵约方可以自助方式迫使另一方实施特定行为作为违反义务的责任形式。但是,对于气候变化这一“人类共同之关切”下国家应承担减排义务的执行,某一国家的自助行为显然缺乏国际法上的正当性。从国家基于保护的义务或人权保护为名而未经联合国授权所采取的各类行动后果来看,某个国家凭借其国际地位或国际政治权力对国际法的自助实施,带来的是对国际法更为严重的违反和人道主义灾难。在气候全球治理的历史进程中,依托以UNFCCC和《巴黎协定》为基础的国际气候制度推进国家间减排行动的全球协同,始终是主要趋势。《巴黎协定》虽是以“自下而上”的减排承诺为核心机制,但是总体规则在强化的透明度规则、数据监管要求、全球盘点机制和遵约制度的补强下仍基本实现了“自上而下”与“自下而上”的平衡。因此,任何基于《巴黎协定》的国际减排制度也应体现这一平衡:以“自下而上”保证国家参与该机制的自愿性,奠定机制运行的合法性和可行性基础;以“自上而下”的机制约束和规范国家的自主行动,使之与公约的治理目标相匹配,保障制度运行的有效性。就“双轨方案”而言,各国碳价格机制连接构建有统一目标约束和趋同化管理规则的区域性或次多边性碳联盟,体现了“自上而下”与“自下而上”的平衡。但是,国际气候谈判中对碳价格议题的引入与机制确立,需要强化“自上而下”的制度设计,从而确保该议题能够被、持续、充分的讨论和论证。

  可见,“双轨方案”至少可以从两个方面予以改进:其一,简化制度设计,在国际层面选择一种碳价格机制协调各方国内多元化的减排制度安排。考虑到碳市场在国际范围内的普遍实践和已存在的碳市场连接实例,以及《巴黎协定》第6.2和6.4条的规定,应在国际碳交易制度框架下实现各国碳减排制度在《巴黎协定》下全球协同。其二,强化顶层国际制度设计,在《巴黎协定》框架内设立负责碳交易全球协同的常设机构,负责监督CBAM符合其设计目的,并推进相关碳市场议题在全球层面上的谈判、立法和实施推进。 

  (二)以碳交易推进碳减排全球协同的路径建议

  综前,基于《巴黎协定》下关于碳交易制度的相关规则,考虑到该制度在未来推进各国碳减排制度全球所存在的不确定性,借鉴并反思有关全球碳价格机制构建的有关方案,鉴于气候变化问题愈加紧迫,气候全球治理应进一步强化国际减排合作并完善现有国际气候制度的顶层设计,从而形成碳交易的全球协同。

  第一,根据《巴黎协定》第6条的规定设立CMA下负责以市场化方式推进全球减排的国际机构,比如CMA可以综合PA6.2机制下的专家委员会或PA6.4机制下的监事局,设立一个全球碳交易监督管理机构。《京都议定书》下成立的执行理事会(Executive Body,“EB”)EB结束其作为CDM、JI和IEL的职能机关后,可以通过CMA的确认,继续履行ITMOs和ERs的签发、核证、上交和注销等管理职能。EB应接受CMA的业务指导,并由CMA确定其在《巴黎协定》下的工作职责与职能内容。EB应当根据CMA的建议或决定建立全球碳配额登记管理系统(Global Emission Trading System,“GETS”),实现对PA6.2机制下的IR和PA6.4机制下MRA的统合和全球碳排放配额(GCEA)进行签发、登记、交易和核销管理。依据《巴黎协定》职能被强化的EB应当被定性为受CMA领导的政府间国际组织,其目标在于将全球气候治理中的以碳市场推动国际气候合作的机制机构化、组织化。

  第二,创设一个全球性碳金融产品,基GCEA,作为国家和其他各类非国家行为体以碳交易方式实现国际气候合作的“一般等价物”。具体功能类似于国际货币基金组织的特别提款权。GCEA在交易中所塑造的碳价格就是全球碳价格。通过GCEA对ITMOs和ERs的“通兑”,无论成员国是否以碳市场机制统筹本国减排政策,均可以在CMA和EB的国际监管和协调下,基于国际可比的不同边界内的碳排放的核算与报告制度,实现国家和非国家实体参与的碳交易,从而实现容纳各种不同碳减排制度和不同层次行为主体的全球减排合作。

  基于全球碳预算确立方式和具体交易管理过程的差异,碳交易的全球协同有两种路径可供考虑:一种是较理想化的设计;一种较现实的设计。

  1.路径A:“自上而下”的全球统一碳市场

  “自上而下”的全球统一碳市场是对京都机制的修正与超越。这一相对理想化的全球碳市场建构可做如下的目标预设:

  (1)“自上而下”确定履行期内的全球碳预算和碳配额

  CMA根据IPCC所建议或核算的2035年之前或者2050年之前为实现1.5度目标作为全球的碳排放情景分析下的一个较长履行期间的全球碳预算,确定履行期间内(比如2020-2035年)全球碳排放配额的总量,并按照一定的标准将全球配额分配至各成员国。所有《巴黎协定》的成员国均应当在GETS下设立国家账户,由EB其向该账户签发GCEA。分配标准可以根据各国的历史排放数据进行测算,并应考虑公平和气候责任问题,比如潘家华教授建议的以人均历史累积碳排放为基础的全球碳预算方案。作为管理全球气候变化事务的最高权力机构,CMA应当制定GCEA的分配标准。之所以确定一个较长履行期,就是避免出现大范围的因历史排放较多致使期初就存在碳预算赤字的问题。

  (2)GCEA的初始分配和初始交易

  EB按照CMA所确定的分配标准对各国进行GCEA的分配后,各国由于经济发展情况的不同和未来发展方式的预判,结合本国在《巴黎协定》下进行温室气体核算和报告所进行的碳排放情景的分析,可以形成未来较长期间内(2050年以前)本国碳预算的核算。对于部分国家因能力的不足而无法核算时,IPCC应当提供技术咨询,帮助其进行核算。根据核算结果,国家如果发现即存在碳预算赤字,即根据其排放数据已经用尽待分配碳预算或者在可预见的履行内碳预算确定不足,即可以向有预算盈余的国家发起申购请求。初始交易应当在EB的监督下完成,确保各国国家在GETS下的所持有的初始GCEA额度达到其所设定的最低持有数量要求。

  (3)国家对GCEA的管理和运营

  国家取得GCEA后,如果本国的减缓机制是以碳交易机制为主,GCEA即成为本国碳交易机制下的碳配额总量。实施碳交易的国家可以向监事局备案,将其在GETS下的GCEA转移登记至本国的碳交易平台,按照本国的碳交易机制设计,进行排放配额的初始分配和配额管理等。实现转换后,各国所发行的国家碳配额虽然在数量单位上等同于GCEA;但是国家配额也只能在本国或实现碳市场连接的区域范围内进行交易,不能直接用于全球碳交易市场下国家减排义务的履行。如果国家采取的是碳税或者其他非碳价格机制,该国在GETS的账户按照EB的规则持有GCEA,待CMA所确定的履约期至时,根据CMA所确定的报告方法所核算的碳排放量进行相应的核销。

  (4)GCEA的国家间交易及其注销

  鉴于国家温室气体清单数据核算的复杂性,全球碳市场的履约期至少应当以5年为一期。每一履行期结束的当年内,国家在完成《巴黎协定》下的全球盘点后,应当将数据格式调整为与全球碳预算相同的模式。EB按照全球盘点后的数据,对各国应当上缴的GCEA进行核算,并通报各国在一定的上缴期内完成GCEA的上缴与核销,并向各国公布GETS系统内各国的账户数据,告知各国GETS系统内各国GECA的盈余或者赤字信息。存在赤字的国家可以自行与存在与盈余的国家达成转让交易;或者是由EB进行统一的核算与结算,根据各国的出价确定一个GCEA的指导性价格,集中进行撮合交易。完成全球碳市场下相应配额的履行义务后,EB进行下一履行期内GCEA的核算和交易管理。在全球碳市场机制下,不建议设置GCEA的跨期存储机制,以避免数据核算、履约和分配过程过于复杂化,减少投机行为。

  (5)对于减排信用的适用问题

  应允许经EB认证的国际核证减排量(CERs或A6.4ERs)抵消减排义务。这可以鼓励发达国家向发展中国家的低碳投资和低碳技术转移。对于符合CDM机制的项目所产生的CERs,如果意图转移至项目所在国之外的国家用于其GCEA义务的履行,经EB核证后,可以在GETS系统内各国的GCEA内进行调整。这一调整应当在最终核算时予以确认,购进CERs的国家应当向监管局报告其取得的CERs数量,并将其核算在其需要上交的GCEA总量内。转让CERs的国家应当向监事局报告其国家信息清单内是否将CERs所代表的减排量核算在内,如果已做核减,则不作调整;如果未做核减,EB应当在其上交的GCEA总量内做核减后,再核算其应当缴纳的配额义务。譬如,A国企业某一水电开发项目履行期内产生1000万吨的CERs,并将其转让给B国企业。则在B国根据其NDC上缴的GCEA中即应增加该数额的CERs;而A国即不应将该笔CERs作为本国在履行期内实现的碳减排量而被计入实际缴付的GCEA中。

  这一设计下的全球碳市场涵盖了CDM机制和《巴黎协定》下的ITMO机制,可以在实现全球碳减排总量控制的基础上实现各国减排义务履行的市场化合作:在对CDM的容纳下,可以实现对发展中国家的资金转移和技术转移;可以通过GCEA转移所实现的资金交付中抽取一定比例的资金,实现全球气候基金的归集;可以实现碳价格机制对于各国的约束和管理,促进各国采取低碳技术,从而实现向低碳经济发展的政治敛合和经济潋合。

  客观来看,这种设计在当前气候政治的图景下存在严重的可行性问题。全球碳预算方案和初始分配标准,极大可能因各国的利益冲突而无法在CMA通过形成有效决议。各国GCEA配额的分配事实上就是对各国全球碳预算下碳排放权的分配,是对各国发展空间的设定。在当前的国际气候谈判集团化和利益多元化的格局下,达成一致的可能性较低。

  2.路径B:“自下而上”的碳市场分立与全球协同

  与前者相比,路径B强调对国家自愿减排承诺的尊重,基于国家自己提出的NDCs义务推动市场合作减排的全球性协同。

  (1)依据NDCs确定全球排放总量并进行配额分配

  EB仍应当根据全球的碳预算确定一定履行期内的全球碳排放配额总量并进行配额分配。与“路径A”不同的是,EB所确定的配额总量并不是根据IPCC所测算的统一全球碳预算加以确定,而是“自下而上”的根据各成员国所提交的NDCs确定。

  在《巴黎协定》下,各国所提交的NDCs可能并不是一定时期内总碳排放量的控制目标,而是碳排放强度的相对减少。但是,在IPCC所确定的核算指南和UNFCCC所确立的国家清单报告义务下,EB可以换算出国家承诺内的碳排放总量,也可以要求国家自行核算一定履行期内的各年度平均排放量或者履行期内年度累计的总排放量。在各国进行报告或者EB自行核算后,即可以确定一定期间内(比如2020-2035或2035-2050)各国累计相加的全球碳预算总量。当确定一个较长时期的总量控制目标后,EB可以结合《巴黎协定》下的全球盘点机制以五年为一个履行期,基于各国申报的NDCs向各国分配GCEA。

  (2)GCEA分配与管理:本国NDCs的配额化

  与 “路径A”相同,EB建立一个全球统一的注册登记平台(GETS),对其发放的GCEA进行管理。在EB建立的GETS系统内,SB向各成员国签发与其承诺的NDCs相匹配的GCEA。对于那些承诺期与履行期不相符的国家,IPCC可以制定调整指南,经CMA讨论后通过,从而将各国NDCs下不同的时间序列与全球碳市场的运营相匹配。履行期的协调旨在确保各国自主权的前提下,实现减排行动的一致性。各国在GETS系统内持有的GCEA就是本国NDCs的配额化体现。考虑到并非所有提交NDCs的成员国均会自愿加入该机制。对于此类国家,其对应的GCEA可以由EB代为持有。

  (3)GCEA的交易与注销

  在履行期内,各国可以根据本国气候行动的现状,进行GCEA的交易。如果由于经济发展快速,一国在履行期内的预期排放量将会超出其本国NDCs承诺的限度,可以在履行期结束前向其他国家发出申购请求;如果有国家在履行期内实现了重大的技术突破,极大提高的能源效率或者减少了能源消耗,预期能够提前完成本国的NDCs,确定能够在履行期末出现GETS下本国账户内GCEA的盈余,就可以进行出售。具体价格由双方协定。这事实上就是履行期内的《巴黎协定》框架下ITMO的转让。

  在履行期末,EB应根据CMA所进行的全球盘点,对各国账户内的GCEA进行核销:对于未能履行本国NDCs承诺的成员国,EB应当通知其通过购入GCEA的方式履行义务。EB可以根据全球盘点情况和核销情况,公布各国的GCEA账户清单,由各国进行交易或者撮合交易。对于那些未能提交GCEA以履行NDCs义务的国家,EB应当依照履行期内成交的GCEA所体现的平均碳价格,要求成员国承担因未履行《巴黎协定》下NDCs义务所产生的国家责任。

  (4)对CDM机制下CERs的容纳

  在此路径下的GETS仍可以实现对CERs的认证与核发。但是需注意的是,在全球碳市场建构下,CERs签发所基于的额外性应当受到更为严格的限制。EB可以对CERs来源国的GCEA在系统内进行对等的注销。基于CERs的转让所进行的调整与《巴黎协定》下A6.4ERs的调整机制应保持一致。

  基于“自下而上”的方式所建构的全球碳市场事实上就是对《巴黎协定》下ITMO和ERs所形成的国家之间市场合作机制的全球化塑造和表达。其核心的要旨在于国家在GETS系统内所获得的GCEA是本国自行核算和承诺的,是NDC的配额化管理。这一方式下的全球碳市场至少可以实现对《京都议定书》下CDM机制的继承和国家间碳排放权的交易,从而形成一个全球碳价格,对各国怠于履行本国NDC的国家责任进行量化;而且在实现交易的过程中,也可以实现碳交易机制与适应、资金、技术、透明度、履行、损害与赔偿责任等机制的连结。这种自下而上的方式,存在的问题是气候治理的有效性,基于CMA对于各国NDCs的综合报告来看,其所实现的减排情景与UNFCCC所确定的目标仍存在一定的差距。有效性的补足需要强化“自上而下”的约束,激励国家采取更强有力的措施。比如,参照IPCC对全球碳预算的建议,由CMA确定一个减排系数,在每一履行期末调减全球碳预算总量,强化目标约束。

  上述两个路径只是对未来《巴黎协定》下国际碳交易全球化建构的一种展望。随着《巴黎协定》实施细则的制定和通过,气候治理的国际合作将会进入一个新的阶段。基于该协定第6条的市场机制,即使难以形成全球碳预算约束下的全球碳市场,也应能促进各国碳价格的协调和趋同。

  五、结论:2021-2035行动建议

  鉴于IPCC近期再次发布了必须强化全球减排行动的红色警告,我们有理由期许年底召开的格拉斯哥气候大会成果能够通过《巴黎协定》第六条有关的实施细则。基于《巴黎协定》的全球碳市场构建将初现端倪,从而以碳交易的全球协同强化各国当前的减排行动。国际社会近期(中国实现碳达峰的2035年之前)可采取以下行动强化碳交易全球协同的共识:

  第一,在2018年IPCC关于1.5度目标的特别报告基础上,各国应形成有关全球碳预算的国际共识。即便不能够让各国接受一个强制性的碳预算方案,CMA也应当尽量形成一个考虑历史排放责任的、具有公信力的不具有法律拘束力的指导性全球碳预算方案,并敦促各国根据该碳预算方案修正本国在《巴黎协定》下做出的NDCs,从而形成能够确保长期目标实现的减排目标承诺。

  第二,在形成全球碳预算初步共识的前提下,欧盟、中国等已经建立碳交易制度的大国,应向有意向以碳交易制度来推动本国减缓行动并向低碳转型的发达国家和发展中提供构建碳交易制度的协助。考虑到中国全国碳交易市场制度仍在完善之中,且《巴黎协定》下各国均已提出相关的NDCs,在国家层面上建立碳交易制度的过程不可能在短期内完成。但是,应在2025年之前完成推动有意向国家建立并运行本国碳市场。中国从试点省市市场向全国性碳市场建构的路径可以作为范例,即先区域后全国、先部分行业后推广覆盖的方式。〔90〕

  第三,通过双边、区域或者多边的方式实现各国碳交易市场的连接,即碳配额的跨境转让和认可。考虑到碳市场连接面临的技术和政治阻碍,这种国家间碳交易市场的连接应是分阶段的。首先,可以实现发达国家和地区间碳交易市场的连接,比如欧盟碳交易市场与日本和美国当前区域碳交易市场的连接。其次,探索发达国家和发展中国家之间的配额互相交易的可行路径。这不同于CDM机制下承担量化减排义务的发达国家对于CERs的认可和交易,而是直接进行了各国间配额的交易,比如欧盟碳交易市场上企业可以通过购入的中国碳排放配额或中国核证减排量(CCERs)履行其应当缴付的欧盟碳配额(EUAs)的短缺。最后,在国际可比的核算标准下实现各国已建成碳交易市场的互联互通。

  第四,设立专门性的协调各国碳配额价格的国际机构,比如世界银行、EB或者上述国际机构联合设立新的专门性的全球碳交易或碳汇中心(也可称之为GETS),作为各国的碳排放配额交易的中介机构。该机构在现阶段可以不负责核实各国所发放的碳配额或者项目性核证减排量,而仅仅是作为“碳汇”的投资中介机构,积累管理全球性交易的经验和共识。

  可以借鉴IMF的职能界定GETS的功能:首先,GETS可以作为各国碳交易市场的储备机构,在必要时通过购入后者售出相应的碳配额平抑各国碳市场上的碳价波动,维持各国碳价格在一个合理的位置;其次,为保障GETS能够履行该职能,作为该中心会员的、实施碳交易制度的国家应当按照各国在全球碳预算所占的比例向中心缴存会费,作为启动资金。基于共同但有区别的责任原则并履行UNFCCC下的资金义务,发达国家应当缴纳现金(可兑换的国际货币形式);发展中国家可以缴存相当于应交会费的本国所发放的本国碳配额,具体单价按照该配额初始分配时核定的碳价确定。再次,该中心应当按照SDR的设计,在征求各成员同意的前提下,发行具有通兑功能的全球性碳排放配额或者全球碳信用(如前述GCEA),并按照确定SDR现值的一篮子货币方式确定GCEA的碳价格,并最后形成动态调整的GCEA相对于各国碳配额的兑换比例,并予以公布。

  通过GETS,本国碳配额存在短缺的国家可以按照上述通兑比例购入他国盈余的碳配额或者核证减排量用以履约;当某一成员国国内碳配额交易价格出现下跌从而影响该机制的价格激励效应时,GETS可以建议该国启动碳价格平抑机制或者直接根据成立时的授权进行市场操作,从该中心在相应国家开设的碳交易账户购入碳配额作为备用。GETS从各国购入的碳配额,各国应当在本国碳预算账户中予以核销;GETS基于维持全球范围内碳价格稳定而购入的成员国碳配额,可以增发GCEA的方式予以冲销。为避免GETS营利动机所可能带来的非中立性,各国可以组成监察委员会,定期对GETS的GCEA账户和市场操作进行审计,确保其因购入和转让GCEA中所取得的盈利,用于支持发展中国家适应能力建设和低碳技术研发。GETS应当定位为政府间国际碳金融机构,以各国制定的碳交易主管机关为交易对手。GETS除作为各国碳价格协调机构之外,还可以通过与IPCC和UNFCCC的合作,确定GCEA的相对于各国碳配额的价值,从而逐渐形成全球统一的碳价格,即GETS在远期可以成为全球碳价格的制定机构;但是基于制衡的目的,GETS不应当被赋予CDM下EB的职能,即接受各国减排项目的注册和核证减排量的发放。GETS应当与其他国际金融机构保持良好关系,在其资金短缺时,可以其持有的GCEA作为抵押借入资金作为短期周转。

  在碳市场从国际协调走向全球协同的进程中,中国作为发展中大国和碳排放大国,应积极的参与并引导全球碳市场的制度构建以保障并促进全球气候公平,维护发展中国家的发展权。也能够在全球治理中站在国际道德的制高点,掌握气候全球治理的话语权,提高国家声誉和形象。中国国家碳市场正趋于完善,当前可以考虑:

  第一,对标《巴黎协定》下碳交易的机制提高我国碳市场能力建设。我国碳市场应当在未来进一步强化碳交易的基础设施建设、机构能力、人员培训、数据共享机制等,以便未来《巴黎协定》下的国际碳交易机制运行时,能够符合其要求和标准,实现与PA下碳交易机制的对接。

  第二,强化与其他国家和地区碳交易机制的合作,特别是与一带一路沿线国家的碳市场合作。我国在碳市场建设的过程中与欧盟、美国等碳交易市场之间已经开展了双边的合作。2017年国家碳交易机制启动时,中欧双方曾签署合作项目,欧盟对中国的碳交易机制给予了资助。目前中国与欧盟之间有常态化的“中欧碳市场对话与合作项目”平台,支撑中国碳市场的能力建设、政策指导和技术培训。中国与德国、瑞士和英国等欧盟成员国之间也维系着双边的合作,比如中国与德国之间的“中德合作项目——中国排放交易体系能力建设”就极大的促进了双方碳交易机制专家的交流和对话。在2018年7月《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》中也明确碳交易是双方气候和能源合作的重点领域。未来,中国与欧盟在顶层设计、政策立法的相互影响与衔接、专家学者的交流与沟通、服务机构与企业等市场主体的信息共享和经验交流等方面,将开展进一步的合作。温室气体排放监测、核查与报告、碳交易注册、登记与结算、核证减排项目开发与设计方面的合作,也应进一步强化。中国可以在“一带一路”的框架下谋求与亚洲国家的碳市场合作,牵头组建以中国碳市场为主体的碳市场俱乐部或联盟式合作的可能性。(作者王云鹏系河南大学法学院/知识产权学院副教授、国际法教研室主任)


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