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2019年12月08日 星期日
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中国法治建设年度报告(2018年)-----
关于全国人大及其常委会的立法工作和监督工作

时间:2019-11-14 22:43  来源:《中国法律年鉴》社  责任编辑:yyx

    一、关于全国人大及其常委会的立法工作和监督工作

      2018年,中国全国人大及其常委会通过宪法修正案,制定法律9件,修改法律47件,通过有关法律问题和重大问题的决定16件。截至2018年12月底,中国现行有效的法律共271件。

      (一)通过宪法修正案

      宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。3月,第十三届全国人大一次会议对现行宪法作出第五次修改,这是历次修宪中修改内容最多、修改幅度最大的一次,共有21个条文,其中11条同设立监察委员会有关。具体修改内容:一是确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。二是调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。三是完善依法治国和宪法实施举措。四是充实完善我国革命和建设发展历程的内容。五是充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。六是充实和平外交政策方面的内容。七是充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。八是增加倡导社会主义核心价值观的内容。九是修改国家主席任职方面的有关规定。十是增加设区的市制定地方性法规的规定。十一是增加有关监察委员会的各项规定。这次宪法修改,充分体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,充分体现了中国特色社会主义政治优势和制度优势,具有坚实的政治基础、法理基础、实践基础和社会基础,对于在法治轨道上更好坚持和发展中国特色社会主义,更好发挥宪法的国家根本法作用,实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大而深远的意义。

      (二)统筹编制和实施十三届全国人大常委会立法规划

      9月,全国人大常委会召开立法工作会议,全面部署十三届全国人大常委会立法工作并发布十三届全国人大常委会立法规划。立法规划提出一类项目和二类项目共计116件。其中,条件比较成熟、任期内拟提请审议的立法项目69件,主要有:修改全国人大组织法、地方组织法、国务院组织法、专利法、著作权法、行政处罚法、治安管理处罚法等,制定外商投资法、学前教育法、文化产业促进法、基本医疗卫生与健康促进法、房地产税法、个人信息保护法、数据安全法、社会救助法等,编纂民法典。需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的立法项目47件,主要有:修改监督法、公司法、企业破产法、道路交通安全法、科学技术进步法、审计法、老年人权益保障法、仲裁法等,制定监察官法、期货法、能源法、电信法、航天法、退役军人保障法、民事强制执行法等。此外,还有一批立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。

      (三)制定和修改一批重要法律

      ——制定监察法。制定监察法是深化国家监察体制改革的重要内容和关键环节。3月,第十三届全国人大一次会议审议通过监察法。该法落实新通过的宪法修正案的规定,明确国家监察机关作为行使国家监察职能、开展反腐败工作专责机关的性质地位和职责,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制;扩大监察对象,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖;丰富监察手段,赋予监察机关必要的权限;严格规范监察程序,并加强对监察机关和监察人员的监督。

      ——制定英雄烈士保护法。英雄烈士是中华民族的杰出代表,英雄烈士的事迹和精神是中华民族共同的历史记忆和宝贵的精神财富。4月,全国人大常委会审议通过英雄烈士保护法。该法明确英雄烈士的历史功勋和人民英雄纪念碑的法律地位,规定了纪念缅怀英雄烈士活动、弘扬传承英雄烈士精神、烈士褒扬和遗属抚恤优待,加强对英雄烈士名誉荣誉的法律保护等措施,坚决回击丑化、诋毁、侮辱、诽谤英雄烈士的恶劣行为,为在全社会弘扬传承英雄烈士精神和爱国主义精神,激发实现中华民族伟大复兴中国梦的强大精神力量,提供了坚实的法治保障。

      ——制定人民陪审员法。人民陪审员制度是社会主义民主政治的重要内容,是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。4月,全国人大常委会审议通过人民陪审员法。该法在总结改革试点工作经验基础上,扩大了人民陪审员的选任范围,规定了司法行政机关牵头推荐、人大常委会任命、法院使用的选任工作机制,合理确定了人民陪审员的参审案件范围和参审职权,明确了人民陪审员参加审判的程序和要求,完善了人民陪审员的退出和惩戒机制,加强了人民陪审员的履职保障等,有利于更好保障人民群众依法有序参加审判活动,促进司法公正,增强司法公信。

      ——制定电子商务法。8月,全国人大常委会审议通过电子商务法。该法贯彻落实新发展理念,适应电子商务快速发展和新业态不断涌现的实际,坚持促进发展与规范经营并重,将电子商务的主要模式和业态纳入调整范围,明确电子商务经营者特别是平台经营者在保障公平交易、保护知识产权、保护消费者权益和个人信息等方面的义务与责任,规范经营者办理工商登记和免于登记的情形,严格禁止虚假宣传、强行搭售、通过搜索和竞价排名误导消费者等行为,完善市场治理体系,依法保障各方主体的合法权益,有效维护市场秩序和公平竞争,推动电子商务创新发展、健康发展、持续发展。

      ——制定土壤污染防治法。依法保护土壤环境,是保障人民群众“吃得放心、住得安全”的民生工程。8月,全国人大常委会审议通过土壤污染防治法。该法坚持预防为主、保护优先、源头防控、强化企业主体责任和政府监管责任,建立健全土壤污染防治规划、标准、普查、监测等基本制度,根据农用地、建设用地等不同用途和污染程度规定了不同的管控和修复措施,强化了对污染土壤行为的惩罚。

      ——制定国际刑事司法协助法。10月,全国人大常委会审议通过国际刑事司法协助法。该法坚持主权原则和合作理念,坚持从国情出发,兼顾我国实践、外国经验和国际条约,做好与引渡法、刑事诉讼法、监察法等法律的衔接,完善了我国司法协助体制,规范了相关部门在刑事司法协助工作中的管理职责,为深化司法领域国际合作、打击跨国犯罪提供了法律依据。

      ——修改个人所得税法。8月,全国人大常委会对个人所得税法作出第7次修改。这次修改,将工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等4项劳动性所得纳入综合征税范围,继续调整优化税率结构,提高基本减除费用标准,扩大低档税率的级距,把教育、医疗、住房、养老等与群众生活密切相关的支出设为专项附加扣除,使个人所得税税负水平更趋合理,推动个人所得税从分类税制向综合与分类相结合的税制转变。

      ——修改刑事诉讼法。10月,全国人大常委会对刑事诉讼法作出修改。这次修改,完善刑事诉讼与监察的衔接机制,调整人民检察院侦查职权,建立刑事缺席审判制度,将认罪认罚从宽制度、速裁程序等经改革试点证明行之有效的做法上升为法律规范,为国家监察体制改革顺利进行、加强国家反腐败工作、深化司法体制改革提供了法律保障。

      ——修改人民法院组织法和人民检察院组织法。10月,全国人大常委会修改人民法院组织法和人民检察院组织法。这次修改,进一步完善了人民法院、人民检察院的设置和职权,包括最高人民法院设立巡回法庭、知识产权法院,检察机关提起公益诉讼制度、完善检察建议等,健全了合议庭与独任法官、办案组与独任检察官运行机制,明确了司法人员分类管理制度和法官、检察官实行员额制,突出了法官、检察官办案主体地位,落实了谁办案谁负责的司法责任制,为建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度提供了法律保障。

      2018年,全国人大常委会还制定了消防救援衔条例、耕地占用税法、车辆购置税法,修改了公司法、农村土地承包法、公务员法,审议了药品管理法、专利法、土地管理法、城市房地产管理法修正案草案,法官法、检察官法、证券法修订草案,民法典各分编、基本医疗卫生与健康促进法、疫苗管理法、资源税法草案等。2018年,全国人大常委会审议外商投资法草案后决定提请第十三届全国人大二次会议审议通过。

      (四)确保重大改革于法有据、顺利实施

      贯彻深化国家机构改革精神,全国人大常委会作出关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定、关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定、关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定,统筹机构改革涉及的法律职责调整修法问题,确保改革过程中有关方面行使职权、履行职责做到有法可依,确保各项改革在法律框架下平稳有序进行。

      作出关于延长授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点期限的决定、关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定,继续积累改革试点经验。通过关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定,统一知识产权案件裁判标准,进一步加强知识产权司法保护。通过关于设立上海金融法院的决定,健全完善金融审判体系,营造良好金融法治环境。

      适应深化党和国家机构改革,简政放权、放管结合、优化服务和转变政府职能需要,采用一揽子打包方式,统筹修改部分法律中相同、相似或者相关规定。一是作出关于修改野生动物保护法等十五部法律的决定。二是作出关于修改国境卫生检疫法等六部法律的决定。三是作出关于修改村民委员会组织法、城市居民委员会组织法的决定。四是作出关于修改产品质量法等五部法律的决定、关于修改电力法等四部法律的决定、关于修改劳动法等七部法律的决定、关于修改社会保险法的决定。

      (五)推进科学立法、民主立法、依法立法

      全国人大常委会进一步落实和完善科学立法、民主立法、依法立法体制机制,在保证立法质量前提下加快立法步伐,扎实做好立法及相关工作。一是加强对立法工作的组织协调,发挥人大在立法工作中的主导作用。二是坚持法律草案向社会公开征求意见。全年共有15件法律草案通过中国人大网向社会公开征求意见,已结束征求意见的14件法律草案有220536人提出658829条意见。三是强化代表对法律草案的深度参与,更加注重发挥专门从事法律工作的代表以及近年来提出过相关议案、建议的代表在立法工作中的作用。四是发挥基层立法联系点作用,全年共有15部法律草案征求4个联系点意见,已经反馈10部法律草案的意见建议673条。五是召开第二十四次全国地方立法工作座谈会,加强对地方立法工作的联系指导。

      (六)关于全国人大常委会的监督工作

      2018年,全国人大常委会贯彻新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,围绕大局、贴近民生、突出重点,认真行使法定监督职权,在完善方式、增强实效上下功夫,促进国务院、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院依法行权、尽职尽责,确保宪法法律有效实施,确保人民权益得到维护和实现。

      ——检查法律实施情况。2018年,全国人大常委会共检查大气污染防治法、海洋环境保护法、统计法、传染病防治法、防震减灾法、农产品质量安全法等6部法律的实施情况。

      对大气污染防治法,重点检查了产业、能源、运输结构等方面的源头治理,排污许可、联防联控、重污染天气应对等制度的落实,燃煤、工业、机动车船、扬尘、秸秆等污染的防治,以及法治宣传教育和配套法规标准的制定等情况。对海洋环境保护法,重点查找了入海排污口设置和管理、陆源污染防治、近岸海域环境综合治理、海上污染防控、海洋环境执法监管和司法保障等方面的突出问题。对农产品质量安全法,重点检查了质量安全标准体系建设、农产品产地环境保护、农业投入品使用管理、监管机制和执法工作等情况。对传染病防治法,重点检查了防治宣传普及、重点防控措施、基层疾控机构和队伍建设、部门协作和应急管理、防治经费保障等情况。对防震减灾法,重点检查了地震监测预报、城乡建设工程抗震设防、地震应急救援、地震灾后安置和重建、防震减灾科技研发应用等情况。对统计法,重点查找了依法统计、统计基础建设、统计调查项目审批备案、统计监督等方面的突出问题。

      在检查上述6部法律实施情况的过程中,常委会组成人员分别就改进和加强相关工作等提出了意见和建议。国务院和有关部门高度重视这些意见和建议,提出并采取了一系列改进和落实的工作措施。

      ——听取和审议专项工作报告,开展专题询问和专题调研。2018年,全国人大常委会共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院23个工作报告,开展3次专题询问、5项专题调研。

      听取审议国务院关于年度环境状况和环境保护目标完成情况、研究处理固体废物污染环境防治法执法检查报告及审议意见情况、发展海洋经济加快建设海洋强国工作情况等报告,推动解决社会普遍关注的突出环境问题。开展地方政府隐性债务专题调研,抓住个别地方债务规模大、风险高等突出问题,推动有关方面妥善解决,坚定、可控、有序、适度处理地方政府债务风险。开展脱贫攻坚工作情况专题调研并听取审议调研报告,督促各地区各部门向深度贫困地区和人口聚焦发力,确保如期完成脱贫攻坚任务。

      听取审议年度计划执行情况报告、“十三五”规划纲要实施中期评估报告,推动各方面贯彻新发展理念,坚持以深化供给侧结构性改革为主线,激发经济增长内生动力和活力,提升经济发展质量和效益,促进经济持续健康发展。听取审议国务院关于坚持创新驱动发展深入推进国家科技重大专项工作情况报告,推动完善科技创新政策体系,加快重大专项研发和成果应用,为保障经济社会发展和国家安全提供战略支撑。听取审议国务院关于构建现代农业体系深化农业供给侧结构性改革工作情况报告,开展乡村振兴战略实施情况专题调研。

      听取审议国务院关于财政医疗卫生资金分配和使用情况的报告并开展专题询问,推动有关方面优化支出结构,加强绩效管理,加快解决人民群众反映强烈的“看病难”“看病贵”问题。听取审议国务院关于推动城乡义务教育一体化发展提高农村义务教育水平工作情况报告,开展民族教育发展情况专题调研,推动各级政府加大对农村义务教育和民族教育的扶持力度,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。

      听取审议最高人民法院关于解决执行难工作情况的报告、最高人民检察院关于加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告,并结合审议报告首次对“两高”工作开展专题询问。审议和询问中,常委会组成人员提出加强执行联动机制建设、完善联合惩戒体系和失信被执行人名单制度、健全民事诉讼监督规则等意见建议。全国人大监察和司法委员会持续加强跟踪问效,督促“两高”认真研究处理,确保按期完成基本解决执行难目标,不断提升司法公信力。

      ——加强人大预算决算审查监督和国有资产监督。2018年,全国人大常委会听取审议中央决算报告、审计工作报告、预算执行情况报告、审计查出问题整改情况报告,审查批准2017年中央决算,推动全面贯彻实施预算法,为人民管好“钱袋子”。积极推进审查监督重点向支出预算和政策拓展,推动深化财税体制改革、优化财政支出结构、实施更大规模减税降费等政策措施落地见效。建立完善预算审查听取人大代表意见的工作机制,确定153名有相关专业背景的代表参加预算审查工作。积极发挥预算联网监督系统在预算全过程监管中的作用。作出关于授权国务院提前下达部分新增政府债务限额的决定,保障地方政府重点项目资金需求。

      2018年,全国人大常委会首次审议国务院关于国有资产管理情况的年度综合报告和金融企业国有资产的专项报告,并听取预算工作委员会、财政经济委员会的专题调研报告,初步摸清了企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产等“家底”,提出完善各类国有资产管理体制、健全激励约束机制、促进国有资产优化布局和保值增值等意见建议。同时,指导各省(区、市)人大常委会全面建立国有资产管理情况报告制度,为管好用好国有资产加上了一道“安全门”。

      ——推进规范性文件备案审查工作。2018年,全国人大常委会共接收报送备案的行政法规40件、地方性法规1180件、司法解释18件,研究公民、组织提出的审查建议1229件。综合运用依职权审查、依申请审查、专项审查等方式,依法对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展合宪性、合法性、适当性审查。通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式,加大监督纠正力度,推动上下不一致、配套不及时、规定不到位等问题得到妥善解决。推动生态环保方面规范性文件全面清理工作,各地清理发现存在与上位法规定不一致等问题需要研究处理的法规1029件,修改514件、废止83件,还有432件列入立法工作计划,正在抓紧修改或废止。

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